II SA/Gl 805/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi F. M., M. M. i S. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – dalej p.b.), nakazał M. M., S. M. oraz F. M. rozbiórkę budynku gospodarczego użytkowanego jako warsztat naprawczy samochodów o wymiarach w rzucie 6,2 x 16,6 m i wysokości od ok. 4,1 m do ok. 5,2m usytuowanego w B. przy ul. [...], na działce nr [...], wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu 20 września 2012 r. przeprowadzone zostały oględziny, w trakcie których ustalono że na działce [...] wykonany został budynek, nie uzyskano jednak pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu, nie dokonano także zgłoszenia. Właścicielami nieruchomości (działki nr [...]) są M. M., S. M. oraz F. M. PINB w B. ustalił, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. PINB nałożył obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 sierpnia 2013 r. dokumentów określonych w postanowieniu. Pismem z dnia 16 grudnia 2014 r. M. M., S. M. oraz F. M. wskazali, że zrezygnowali z legalizacji m. in. tego obiektu, ponieważ oplata legalizacyjna podana przez PINB jest dla nich ceną zaporową. Ekonomicznie jest to nieopłacalne. Inwestorzy dodatkowo nie przedłożyli wymaganych dokumentów celem legalizacji obiektu. W związku z tym zastosowanie regulacji zawartej w art. 48 ust. 1 p.b. w zakresie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, do którego odsyła ust. 4 tego samego artykułu, jest – zdaniem organu – w pełni uzasadnione. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. M., S. M. i F. M.. Wskazali oni w odwołaniu, że organ usiłuje zniszczyć prowadzoną przez nich działalność gospodarczą i z tego powodu wydał rygorystyczną decyzję o rozbiórce spornego obiektu. Podnieśli, że bezzasadnie organ pierwszej instancji odmówił im przedłużenia terminu do wykonania obowiązków związanych z legalizacją spornego obiektu. Wskazali także, że obiekt ten zamierzają rozebrać dobrowolnie, ale po zakończeniu budowy nowego obiektu, do którego zamierzają przenieść działalność gospodarczą. Podnieśli też, że za sporny obiekt opłacają od dłuższego czasu podatki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej WINB) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. 2013, poz. 267 ze zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpoznaniu odwołania M. M., S. M. i F. M. od w/w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano m. in., że tryb przyjęty do rozpoznania sprawy przez PINB, tj. art. 48 p.b., jest prawidłowy. Przepis ten przewiduje tryb postępowania w sprawach samowolnej realizacji obiektów lub ich części, na których wykonanie niezbędne jest uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego przesłanki w/w przepisu są w niniejszej sprawie spełnione. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu odwołania, postępowanie zostało przeprowadzone przez organ powiatowy w sposób prawidłowy. Nie można przyznać racji Skarżącym, że organ pierwszej instancji nie usiłował wdrożyć postępowania legalizacyjnego wobec spornego obiektu, skoro postanowieniem wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wezwał Skarżących do przedłożenia dokumentów niezbędnych dla dokonania legalizacji budynku. Decyzja o rozbiórce została wydana w trybie art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 p.b. z uwagi na brak reakcji Skarżących na w/w postanowienie. Legalizacja samowoli budowlanej jest swoistym uprawnieniem inwestora, który może, ale nie musi z niego skorzystać. Skarżący sami wskazali w piśmie z 16 grudnia 2014 r., że nie zamierzają legalizować spornego obiektu, a więc nie wyrazili chęci skorzystania z przysługującego im prawa. Nie jest dopuszczalna sytuacja odczekania z nakazem rozbiórki samowolnego obiektu budowlanego do czasu nastąpienia przyszłego i niepewnego zdarzenia, jakim jest wskazywany zamiar przeniesienia działalności gospodarczej do innego obiektu. Stanowiłoby to de facto czasową legalizację samowoli budowlanej, co jest nie do pogodzenia z obowiązującymi przepisami. Skargę na decyzję WINB z dnia [...] r. złożyli M. M., S. M. i F. M.. Wskazali w niej, że w swojej decyzji WINB uznał, iż przedmiotowy obiekt, jak i pozostałe, są wiatami, podczas gdy PINB w B. wydał swoją decyzję nakazującą rozbiórkę budynków. Pomiędzy budynkiem a wiatą jest duża różnica. Obiekty te nazwano budynkami dla celów podatkowych, a w rzeczywistości są to wiaty. Podają, że jako właściciele i strona sporu nie mają dostępu do akt sprawy. Nie znając akt sprawy nie mają do czego się odnieść. Wiaty te mają bardzo długą historię. Wiatę gospodarczą zbudował poprzedni właściciel w połowie lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku, na co miał zgodę Gminy jako rolnik. Od dziesięciu lat płacą od tych wiat podatek, który komisyjnie ustaliła Gmina. Państwo nie pobiera opłat od nielegalnych budynków. Jest to ich warsztat pracy i źródło utrzymania rodzin. Po całkowitym ukończeniu nowowybudowanego warsztatu stojącego obok, sami rozbiorą te wiaty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację dodając, że odniesienie do wiat jest omyłką pisarską. W pozostałej treści zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odnosi się do "budynku". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie, jednak nie oznacza to, że ochrona ta ma charakter nieograniczony, absolutny i właściciel może w sposób dowolny wykorzystywać swą nieruchomość. Jak każda wartość konstytucyjna prawo własności podlega ograniczeniom, niezbędnym dla ochrony różnorodnych innych wartości (zob. np. L. Garlicki, Komentarz do art. 31 Konstytucji, [w:] L. Garlicki [red.], Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom III, Warszawa 2003). Z kolei związana z prawem własności zasada wolności budowlanej, jako prawo do zabudowy, ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Trybunał Konstytucyjny - trafnie zaznaczając, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, i powołując się na art. 140 k.c. - przyjmuje jednak klasyczną konstrukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane; co jednak istotniejsze, twierdzi, że: "art. 140 Kodeksu cywilnego wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m. in. - w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09; OTK-A 2011/3/26). W tym samym orzeczeniu TK zauważa również, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). W odniesieniu do prawa zabudowy - składowej prawa własności nieruchomości - można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości. Rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być zatem co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji) stanowiąc, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkiem od tej zasady był m. in. art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b., w świetle którego pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie mogła przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Art. 30 ust. 1 p.b. stwierdzał znowuż, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 budowa, o której mowa m. in. w art. 29 ust. 1 pkt 1-3. Powierzchnia przedmiotowego obiektu świadczyła jednak o tym, że konieczne było w tym przypadku uzyskanie pozwolenia na budowę. W wyroku WSA w Olsztynie z dnia 30 grudnia 2008 r., sygn. II SA/Ol 863/08, zauważa się, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie definiują pojęcia wiaty, natomiast zawierają definicję legalną budynku. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 2 tej ustawy budynkiem jest tylko taki obiekt budowlany, który łącznie spełnia następujące warunki: jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, a także posiada fundamenty i dach. Skoro zatem ustawodawca nie definiuje pojęcia wiaty, to należy posłużyć się jej definicją słownikową, a ta określa, że wiata to lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach, niekiedy ze ściankami z boku, wzniesiona np. nad peronem kolejowym, parkingiem, hangarem czy przystankiem tramwajowym. Wiata może być garażowa, nad przystankiem autobusowym, bądź np. magazynowa" (WSA w Olsztynie powołuje się na "Uniwersalny słownik języka polskiego" pod redakcją S. Dubisza, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, Tom 4, str. 404). W świetle tych uwag i zgromadzonego materiału dowodowego nie ma wątpliwości, że przedmiotowy obiekt nie jest wiatą, a takie określenie znalazło się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie omyłkowo, co organ podkreślił w odpowiedzi na skargę. W innych fragmentach decyzji organ pisze o budynku gospodarczym, a nie o wiacie. Przy tym żadna z przesłanek wymienionych w art. 29 i 30 Prawa budowlanego, zwalniająca od uzyskania pozwolenia na budowę (zgłoszenia) nie zaistniała w niniejszej sprawie. Świadczy o tym przede wszystkim powierzchnia przedmiotowego obiektu i jego konstrukcja z dachem i ścianami, posadowiona w konkretnym miejscu tak, by opierać się siłom przyrody, jak np. wiatr. Trafnie przy tym zastosowano tryb określony w art. 48 p.b. Przepis ten, w ust. 1 stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ustawodawca przewidział przy tym możliwość legalizacji takiego obiektu, po spełnieniu pewnych warunków. Sami Skarżący jednak z niej zrezygnowali, przez co organ musiał wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu. Był to jego obowiązek wynikający z przepisów. Dalsze akceptowanie istnienia samowoli budowlanej oznaczałoby faktycznie jej czasową legalizację. Nie było podstaw prawnych do oczekiwania na przeniesienie działalności gospodarczej Skarżących do nowego budynku. Prawo budowlane nie przewiduje takiej sytuacji. Z punktu widzenia tej ustawy nie ma także znaczenia fakt opłacania podatków, gdyż są to różne kwestie. Organ nadzoru budowlanego stosuje przepisy prawa budowlanego, a nie podatkowe. Osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej musi liczyć się z ewentualną reakcją organu nadzoru i nawet koniecznością rozbiórki danego obiektu, także wtedy, gdy prowadzi tam działalność gospodarczą. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.