II SA/Gl 806/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędzia WSA Maria Taniewska – Banacka (spr.) Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2007 r. sprawy ze skargi J. Z. na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie obowiązku wykonania ekspertyzy aktualnego stanu technicznego obiektów 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z [...]r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Pismem z dnia [...]r. Komendant Straży Miejskiej w T. zwrócił się do J. Z., K. M. i K. Z. o pilne zabezpieczenie przed dostępem osób trzecich należącego do adresatów obiektu budowlanego położonego na działkach nr [...],[...] i [...] podając, iż brak stosownego zabezpieczenia podtrzymuje stan zagrożenia dla życia i zdrowia. Wskazane wyżej pismo zostało przekazane do wiadomości Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w T.. Z kolei pismem z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wezwał współwłaścicieli parceli nr [...] i [...] do udostępnienia należących do nich pawilonów A i B do oględzin i udzielenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie. Jako adresatów organ I instancji wskazał J. Z., B. i M. S. oraz K. M.. W trakcie przeprowadzonego przed organem I instancji postępowania administracyjnego dokonano oględzin przedmiotowych obiektów oraz przesłuchano wskazane w powyższym wezwaniu osoby na okoliczność stanu technicznego nieużytkowanych i niewykończonych pawilonów. Współwłaściciele obiektów oświadczyli, że teren jest zabezpieczony i monitorowany. Nadto J. Z. poinformował, że jest w stałym kontakcie z mgr inż. J. K., autorem wykonanej w 2001 r. oceny stanu technicznego obiektów, który regularnie kontroluje przedmiotowy teren. Na poparcie swego twierdzenia przedłożył podpisaną przez J. K. pisemną informację z [...]r. W piśmie tym J. K. potwierdził, iż [...]r. dokonał kolejnych oględzin pawilonów i nie stwierdził odkształceń i uszkodzeń elementu nośnego, w wyniku których mogłoby wystąpić przekroczenie nośności i utrata stateczności poszczególnych elementów. Potwierdził nadto, iż w znacznej części usunięto śmieci oraz zabezpieczono teren budowy przed dostępem osób trzecich, sam natomiast stan techniczny konstrukcji zasadniczo nie zmienił się od [...] 2001 r. Autor opinii poinformował także, iż właściciel obiektu J. Z. zobowiązał się do wykonania w roku 2006 napraw w ustroju nośnym wskazanych w opracowaniu z [...]2001 r. Do czasu rozpoczęcia prac obiekt będzie nadzorowany w aspekcie nośności przez autora opinii, a ewentualne zagrożenia będą zgłaszane w trybie doraźnym do Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Postanowieniem z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał współwłaścicielom nieruchomości, którymi są J. Z., K. M. oraz B. i M. S. obowiązek wykonania ekspertyzy aktualnego stanu technicznego niewykończonych pawilonów A i B i przedłożenia jej w Inspektoracie w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż przedłożona pisemna informacja z dnia [...]r. podpisana przez J. K. jest zbyt lakoniczna i z uwagi na duży upływ czasu od wykonania w [...]2001 r. pierwotnej ekspertyzy nie może zostać uznana za wystarczającą zwłaszcza, że określone w pierwotnej ekspertyzie wymagania dotyczące napraw i wzmocnień elementów konstrukcji budynków w znacznej mierze nie zostały spełnione. Zażalenie na otrzymane postanowienie PINB w T. złożył do [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. J. Z. wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia. W uzasadnieniu podniósł, iż przedłożył przecież sporządzone przez J. K. pismo z [...]r., które jego zdaniem stanowi wystarczającą opinię potwierdzającą, że nie istnieje żadne, nawet potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa dla osób postronnych. Tym samym dokonanie kolejnej ekspertyzy uważa za zbędne. Postanowieniem z dnia [...]r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, że normalnie użytkowany obiekt budowlany podlega obowiązkowym kontrolom okresowym w celu sprawdzenia ich stanu i właściwego użytkowania. W przypadku obiektu nie ukończonego i nie eksploatowanego, narażonego w znacznie większym stopniu na niszczące oddziaływania atmosferyczne oraz niszczące działania osób postronnych, w przypadku powzięcia uzasadnionych wątpliwości co do ich bezpiecznego stanu technicznego nakazanie dokonania ekspertyzy stanu obiektu jest w pełni uzasadnione. Tylko szczegółowa ekspertyza techniczna może być bowiem podstawą do określenia zakresu koniecznych robót zabezpieczających, które winny być wykonane w najbliższym terminie. Pismem z dnia [...]r. J. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie organu II instancji, podnosząc w uzasadnieniu, iż [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. rażąco naruszył prawo materialne poprzez błędne przyjęcie, że skarżący oraz pozostali współwłaściciele pawilonów nie sporządzili aktualnej ekspertyzy ich stanu technicznego. Zdaniem skarżącego istnieje bowiem szczegółowa ekspertyza pochodząca z roku 2001, która w swych głównych tezach była podtrzymywana w toku kolejnych kontroli okresowych stanu obiektu. Nadto dobry stan obiektów potwierdziła ekspertyza J. K. z [...]2006 r., a jej zawartość merytoryczna pod zarzutem lakoniczności została bezpodstawnie zdezawuowana przez organy I i II instancji. Skarżący podniósł także, iż w [...]2006 r. PINB przeprowadził kontrolę stanu obiektów, podczas której nie stwierdzono żadnych wad stanowiących zagrożenie osób trzecich. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż podtrzymuje argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo organ II instancji zaakcentował, iż uzasadnione wątpliwości co do aktualnego stanu technicznego obiektu musiało wzbudzić zwłaszcza niewykonanie przez 5 lat zaleconych poprzednią ekspertyzą napraw i wzmocnień konstrukcji nośnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu stanowiące przedmiot zaskarżenia postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie pierwszoinstancyjne, naruszają bowiem art. 62 ust. 3 oraz art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2003, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.). Oba postanowienia wydane zostały nadto z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego – t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej: k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego w pierwszej kolejności wskazać należy, iż przedłożone akta sprawy składają się z nader nielicznych dokumentów, obrazujących jedynie czynności dokonane przez orzekające w sprawie organy w roku 2006 oraz dołączonej opinii mgr inż. J. K., sporządzonej w [...]2001 r. dotyczącej oceny stanu technicznego obiektów: A, B [...] w T. wraz z odnoszącym się do niej pismem autora opinii z dnia [...]2006 r. potwierdzającej, iż stan techniczny obiektu nie zmienił się w stosunku do roku 2001. Z przedłożonych akt nie wynika natomiast czy w roku 2001 J. Z. zlecił J. K. opracowanie opinii z własnej inicjatywy czy też w odpowiedzi na analogiczne do obecnego wezwanie organu nadzoru budowlanego, czy sporządzona opinia została przez autora bądź inwestorów (właścicieli terenu) w stosownym czasie przedłożona organowi nadzoru budowlanego i czy organ ten przez minionych 5 lat nią dysponował, czy organ domagał się wykonania opisanych w opinii napraw w ustroju nośnym i dokonania innych prac w celu zapewnienia bezpieczeństwa osób trzecich i wreszcie dlaczego sporządzone w [...]2006 r. uzupełnienie opinii uznał za na tyle niewiarygodne, iż pomimo że potwierdza ono niewykonanie przez 5 lat przewidzianych w opinii robót zamiast domagać się ich jak najszybszej realizacji (do czego zresztą jak poinformował autor opinii współwłaściciel obiektu J. Z. się zobowiązał w roku 2006) wydaje postanowienie nakładające na właścicieli obowiązek wykonania kolejnej ekspertyzy. Wskazać w tym miejscu należy, iż zaskarżone postanowienie organu II instancji utrzymało w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. wydane na podstawie art. 81c ust. 2 oraz art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Przypomnieć zatem w tym miejscu należy, iż w myśl przywołanego, mającego charakter normy ogólnej, art. 81c ust. 2 cytowanej ustawy organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Zgodnie z kolei z mającym charakter szczególny art. 62 ust. 3 przywołanej ustawy właściwy organ - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Analiza przytoczonych norm prowadzi zatem do nie budzącego wątpliwości wniosku, iż wprawdzie możność żądania dostarczenia ekspertyzy co do stanu technicznego obiektu budowlanego stanowi przewidziane prawem uprawnienie organu nadzoru budowlanego to jednak jest ono uzależnione od wystąpienia przesłanki jaką jest zaistnienie uzasadnionych wątpliwości organu co do rzeczywistego stanu obiektu, a w sytuacji, o której mowa w art. 62 ust. 3 ustawy nadto od ustalenia przez organ, iż stan obecny może zagrażać ludziom, mieniu bądź środowisku. Dopiero zatem w wyniku wnikliwej analizy całokształtu okoliczności sprawy, w tym oceny rzeczywistego istnienia bądź nieistnienia wskazanych wyżej przesłanek, organ nadzoru budowlanego podjąć może rozstrzygnięcie przewidziane przytoczonymi przepisami tj. nałożyć obowiązek przeprowadzenie kontroli bądź wykonania ekspertyzy – por. szerzej np. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 1999 r., IV SA 167/97, LEX nr 47197. Sąd stwierdza, że akta sprawy nie wyjaśniają w sposób dostatecznie przekonujący dlaczego organ nadzoru budowlanego uznał, iż pomimo dysponowania zarówno pisemną oceną techniczną z roku 2001, jak też pisemnym potwierdzeniem autora tejże opinii, iż w dniu [...]2006 r. przeprowadził on oględziny obiektu i stwierdził, że naprawy wskazane w roku 2001 nie zostały wykonane, a stan konstrukcji zasadniczo się nie zmienił, powziął jednak wątpliwości co do stanu technicznego obiektu i przedłożonej ocenie nie dał wiary. Wątpliwości notabene tak poważne, że w miejsce domagania się w stosownym trybie aby właściciele nieruchomości wreszcie wykonali opisane w roku 2001 jako konieczne roboty organ nadzoru budowlanego zobowiązał ich do przedłożenia nowej ekspertyzy. Trudno bowiem za przekonujący w tej mierze argument przyjąć, jak uczynił to organ I instancji, iż wystarczającym powodem do domagania się nowej ekspertyzy jest fakt, że od poprzedniej opinii z roku 2001 minęło już zbyt dużo czasu by mogła ona zachować aktualność. Argument ten wydaje się być chybiony skoro przedłożone dodatkowe pismo autora opinii dotyczy stanu obiektu w [...]2006 r., który to stan w odczuciu autora nie uległ zmianie. Nie wydaje się też przekonujący zarzut lakoniczności przedłożonego pisma J. K. albowiem jak wynika z jego treści nie ma ono samodzielnego bytu albowiem podtrzymuje co do zasady te treści, które autor zawarł był w opinii z roku 2001. Sąd podkreśla w tym miejscu, iż organ nadzoru budowlanego ma oczywiście prawo uznać, iż przedłożone mu oceny techniczne bądź ekspertyzy są niewystarczające lub niewiarygodne (w sposób tak znaczący, że braków nie usunęłoby ewentualne dodatkowe informacje lub uzupełnienia). Odstąpienie od domagania się wykonania wskazanych w przedłożonej opinii technicznej robót i żądanie w to miejsce ponownej odmiennej ekspertyzy wymagać jednak musi przekonującego wykazania, iż pomimo przedłożonej opinii nadal po stronie organu nadzoru budowlanego istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu. Oceniając w tym aspekcie staranność przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wskazać należy, iż wprawdzie organ ten dokonał w dniu [...]2006 r. oględzin przedmiotowego terenu i sporządził dokumentację fotograficzną to jednak ani jednym słowem nie opisał poczynionych obserwacji i płynących z nich wniosków. Sporządzony protokół z oględzin zawiera bowiem jedynie oświadczenia współwłaścicieli obiektów brak natomiast jakiejkolwiek relacji uczestniczących w oględzinach pracowników PINB. Należy nadto w tym miejscu podkreślić, że jeżeli poprzednia opinia z roku 2001 także złożona została w odpowiedzi na wydane w trybie art. 81c ustawy Prawo Budowlane postanowienie (jak wskazano powyżej okoliczności sporządzenia opinii nie zostały w przedłożonych Sądowi aktach sprawy wyjaśnione) to wówczas w myśl art. 81c ust. 4 ustawy organ I instancji uprawniony byłby jedynie do zlecenia wykonania dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Nie byłby natomiast władny, w miejsce egzekwowania postanowienia pozostającego w obrocie prawnym, do wydania nowego postanowienia, ponownie zobowiązującego strony do przedkładania kolejnych ekspertyz albowiem do wydania takiego powtórnego orzeczenia brak stosownej podstawy prawnej w ustawie. W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, postanowienie organu I instancji uznać należy za naruszające prawo materialne i przepisy postępowania administracyjnego, a wady te powodowały, iż organ drugoinstancyjny winien był albo przeprowadzić we własnym zakresie stosowne postępowania wyjaśniające albo też zlecić przeprowadzenie uzupełniającego postępowania organowi I instancji (art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.). W postępowaniu drugoinstancyjnym [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dostrzegł jednak wskazanych wyżej niejasności i braków i z naruszeniem przepisów proceduralnych utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Sprawia to w konsekwencji, iż naruszeniem prawa dotknięte jest także stanowiące przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie postanowienie drugoinstancyjne z dnia [...]r. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania Sąd nie rozstrzygał z uwagi na brak wniosku skarżącego.