II SA/Gl 807/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi jest decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego (ŚWINB) z [...] r. nr: [...] , utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w M. nr [...] z dnia [...] . znak [...] w sprawie nałożenia na J.G., inwestora i właściciela nieruchomości obejmującej działkę o nr ewid. [...] , położoną w miejscowości M., gmina N. obowiązku rozbiórki nadbudowy budynku mieszkalnego. Skarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] r. PINB w M. wszczął postępowanie w sprawie rozbudowy i nadbudowy ww. budynku mieszkalnego. W trakcie oględzin przeprowadzonych [...] r. ustalono, iż na działce nr ewid. [...] usytuowany jest budynek mieszkalny, murowany, częściowo podpiwniczony. Obiekt budowlany trzykondygnacyjny, tj. parter, piętro oraz poddasze o wymiarach około 13,60 m x 14,00 m. Wysokość kalenicy wynosi przy ścianie zachodniej - 13,71 m, przy ścianie wschodniej - 12,60 m. J.S. (poprzednia właścicielka) nie przedłożyła decyzji o pozwoleniu na budowę. Według jej oświadczenia roboty budowlane zostały ukończone z początkiem [...] , natomiast w związku z pożarem budynku nr [...] w latach [...] wszelka dokumentacja budowlana uległa spaleniu. Nie pamięta, czy składała wniosek o wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, albo czy dokonała zgłoszenia na wykonanie robót budowlanych. Remont dachu został przeprowadzony w [...] r. po gradobiciu, przy czym inwestorem był J..G, nowy właściciel. W piśmie z dnia [...] r. Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w M. wskazano, iż w rejestrach z lat [...] nie stwierdzono decyzji o pozwoleniu na budowę, . ani też zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dotyczących przedmiotowego budynku mieszkalnego. W dniu [...] r. uzyskano z Urzędu Gminy N. wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. obejmujący działkę nr ewid. [...] . Decyzją nr [...] z dnia [...] r. PINB w M., działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nałożył na J.S., obowiązek rozbiórki nadbudowy budynku do poziomu wierzchu pierwotnych ścian kolankowych na poddaszu. Po rozpatrzeniu odwołania strony ŚWINB decyzją z dnia [...] r., uchylił decyzję PINB i orzekł o nałożeniu na J.S. obowiązku rozbiórki nadbudowy (trzeciej kondygnacji - poddasze użytkowe) budynku mieszkalnego wraz z pokryciem dachowym i więźbą dachową do poziomu 137 cm nad posadzką poddasza, pozostawiając wieniec spinający pierwotne ściany kolankowa z dodatkową (wewnętrzną) warstwą pustaków żużlobetonowych. W związku ze skargą J.S. Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 grudnia 2015 r., II SA/G1 552/15, uchylił decyzję ŚWINB z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z [...] r. Po powrocie postępowania do organu I instancji PINB przeprowadził oględziny w dniu [...] r. i decyzją nr [...] z dnia [...] r., działając na tej samej podstawie prawnej (art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) nałożył na J.G. (inwestora i właściciela nieruchomości obejmującej działkę nr ewid. [...] ) obowiązek rozbiórki nadbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na ww. działce (wraz z pokryciem dachowym i więźbą dachową) do poziomu 137 cm nad posadzką poddasza, pozostawiając wieniec spinający pierwotne ściany kolankowe z dodatkową (wewnętrzną) warstwą pustaków żużlobetonowych. ŚWINB decyzją z dnia [...] r., znak: WINB po raz kolejny uchylił rozstrzygnięcie PINB w M. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, dostrzegając możliwość legalizacji wykonanej nadbudowy. W ocenie organu odwoławczego decyzja o rozbiórce była przedwczesna, bowiem przeprowadzone roboty budowlane nie spowodowały, że powstały obiekt w zakresie jego wysokości jest niezgodny z planem miejscowym, a rozbiórka wiązałaby się z demontażem także części budynku, której legalność nie została zakwestionowana. W kolejnym etapie postępowania PINB w M., postanowieniem z [...] r., wydanym w trybie określonym w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia: 1/ czterech egzemplarzy projektu budowlanego obiektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, potwierdzającym wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego wydanym przez tę izbę z określeniem w nim terminu ważności, aktualnym na dzień opracowania projektu budowlanego; 2/ zaświadczenia Wójta Gminy N. o zgodności nadbudowy budynku mieszkalnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu Zagospodarowania przestrzennego; 3/ oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w terminie do dnia [...] . Określony powyżej obowiązek nie został wykonany w zakreślonym terminie, w związku z czym w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego PINB w M. decyzją z 24 lutego 2017 r. nakazał rozbiórkę wykonanej nadbudowy w zakresie wskazanym w rozstrzygnięciu. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik strony podniósł zarzuty dotyczące naruszenie prawa materialnego, w tym art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez nakazanie rozbiórki nadbudowy przed wdrożeniem procesu legalizacji, art. 52 tej ustawy poprzez nałożenie decyzji wyłącznie na właściciela nieruchomości, podczas gdy stroną powinien być również inwestor oraz art. 28 k.p.a. poprzez niewezwanie w charakterze strony inwestora J.G.. Część zarzutów odnosiła się do naruszenie przepisów postępowania, w tym: art. 7 w zw. z 77 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie słuszny interes obywateli, a także art. 8, 9, 10 i 106 k.p.a. ŚWINB utrzymując w całości w mocy ww. decyzję PINB rozstrzygnięciem z [...] r. wskazał w uzasadnieniu na związanie w przedmiotowej sprawie wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2015r. sygn. akt. SA/Gl-552/15, zgodnie z którym Sąd uznał wykonane roboty budowlane za nadbudowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Jednocześnie Sąd zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy z udziałem obecnego właściciela nieruchomości, będącego jednocześnie inwestorem, organ nadzoru budowlanego podjął działania celem zbadania czy zachodzą inne przesłanki, uniemożliwiające wdrożenie procedury legalizacyjnej z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. "W tym celu niezbędne są kolejne oględziny przedmiotowego poddasza oraz przesłuchanie inwestora dla wyjaśnienia motywów podjęcia procesu inwestycyjnego. O ile nie zostanie jednoznacznie stwierdzone, że przedmiotowe poddasze stanowi kondygnację z uwagi na przeznaczenie na pobyt ludzi, bądź też naruszono wymogi prawa w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie robót do stanu zgodnego z przepisami, organ nadzoru budowlanego winien wdrożyć postępowanie, określone w art. 48 ust. 3 Prawa budowanego." Realizując wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w cytowanym wyżej wyroku PINB w M. przeprowadził w dniu [...] . oględziny przedmiotowego obiektu. W trakcie oględzin dokonano pomiarów wymiarów poddasza, wysokości budynku, wymiarów zewnętrznych klatki schodowej prowadzącej na poddasze, a także przyjęto oświadczenie J.G. co do daty wykonania nowej konstrukcji dachu oraz braku zamiaru wykorzystania poddasza w celach mieszkalnych. Do protokołu oględzin dołączono szkice i dokumentację fotograficzną. W związku z wskazaniami zawartymi w decyzji ŚWINB z dnia [...] . (uchylającej kolejną decyzję I instancji z dnia [...] r. nakazującą rozbiórkę przedmiotowej nadbudowy) wynikającymi z wprost z ww. wyroku WSA w Gliwicach, PINB w M. wdrożył w sprawie przedmiotowej nadbudowy postępowanie legalizacyjne. W związku z tym, że postanowienie tego organu z dnia [...] r., wydane na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, nie zostało przez zobowiązanego J.G. wykonane, organ nadzoru budowlanego zastosował przepis art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego nakazując rozbiórkę części obiektu budowlanego. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja jest prawidłowa. W realiach tej sprawy organ orzekający, związany jej okolicznościami faktycznymi i prawnymi, nie mógł odstąpić od nakazania rozbiórki przedmiotowej nadbudowy. W skardze z [...] r. J.G., reprezentowany przez pełnomocnika, podnosi zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, w tym: 1/ art. 48 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, poprzez niezasadne nakazanie rozbiórki wyremontowanego względnie odbudowanego obiektu budowlanego, podczas gdy z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika, aby doszło do nadbudowy przedmiotowego budynku; 2/ przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu ( Dz. U. nr 84, poz. 906 z zm), poprzez ich niezastosowanie w sprawie: 3/ art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, poprzez wyznaczenie przez organ I instancji i zaakceptowanego przez organ II instancji terminu do przedłożenia niezbędnej dokumentacji w celu legalizacji inwestycji do dnia [...] ., jako nierealnego. W efekcie tego, wobec trudności w uzyskaniu takiej dokumentacji skarżący nie był w stanie wykonać nałożonego nań obowiązku, co skutkowało podjęciem decyzji o rozbiórce. 4/ art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której sprawa stała się bezprzedmiotowa. Mając na względzie powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, a także o umorzenie postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli wskazane w treści podnoszonych zarzutów. Zaskarżona decyzja ŚWINB z [...] r. została wydana w ramach postępowania legalizacyjnego, prowadzonego na podstawie art. 48 ust. 2 – 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.Dz.U. z 21017 r., poz. 1332, dalej: pr. bud.) Przepisy ww. dopuszczają możliwość legalizacji samowoli budowlanej, o ile budowa obiektu jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 1 pr. bud.). W celu dokonania ustaleń czy warunki legalizacji zostały spełnione organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, jednocześnie nakładając na inwestora obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 pkt. 1-3, w tym zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 in fine w zw. z ust. 3 pkt. 1 pr. bud.) W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3 wydawany jest nakaz rozbiórki (art. 48 ust. 4) . Natomiast przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5). Uzyskanie przez inwestora zaświadczenia o zgodności budowy z planem miejscowym odbywa się w trybie uproszczonego postępowania administracyjnego, regulowanego w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego (Dział VII. Wydawanie zaświadczeń, art. 2017-220 k.p.a.). W wyniku tego postępowania właściwy organ powinien wydać zaświadczenie, mające charakter dokumentu urzędowego w przedmiocie określonym we wniosku zainteresowanego, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (art. 217 § 3 k.p.a.). Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). Postanowieniem PINB w M. z [...] r. skarżący został zobowiązany do przedstawienia zaświadczenia o zgodności wykonanych robót budowlanych z planem miejscowym w terminie do [...] r. O wydanie takiego zaświadczenia wystąpił do Wójta Gminy N. w dniu [...] r. W odpowiedzi z [...] r. uzyskał informację, iż organ ten nie może mu wydać wnioskowanego zaświadczenia, bowiem do weryfikacji zgodności z planem właściwy jest organ administracji architektoniczno-budowlanej. Stwierdzenie to jest w sposób oczywisty nieprawdziwe w świetle art. 48 ust. 3 pkt. 1 pr. bud. w zw. z art. 217 § 2 k.p.a. Zaświadczenie, w myśl tego ostatniego przepisu, wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Niewątpliwie art. 48 ust. 3 pkt. 1 pr. bud. jest takim właśnie przepisem, który wymaga urzędowego potwierdzenia faktu zgodności (bądź niezgodności) z planem miejscowym wykonanych robót budowlanych. W ocenie Sądu, naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 219 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu istotnej dla sprawy okoliczności ze względu na niewydanie przez Wójta Gminy N. zaświadczenia bądź postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia albo o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę w przedmiocie zgodności z planem miejscowym stanowi istotne uchybienie procesowe, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Najkrócej rzec ujmując, uchylenie się Wójta Gminy N. od wydania zaświadczenia, warunkującego dalsze prowadzenie postępowania legalizacyjnego, uniemożliwiło jego zakończenie pozytywnym wynikiem dla inwestora. Równocześnie niewydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia bądź też o odmowie wydania zaświadczenia o wnioskowanej treści pozbawiło inwestora możliwości korzystania z przysługującej mu ochrony prawnej (prawa do złożenia zażalenia). Bez wyjaśnienia tej okoliczności rozstrzygnięcie tak organu I instancji, jak i organu odwoławczego było przedwczesne. Wobec tego brak jest podstaw do rozpatrywania zarzutów materialnoprawnych, podnoszonych w skardze. Można jednie zwrócić uwagę skarżącego, iż kwestię charakteru wykonanych robót budowlanych traktując je jako nadbudowę, a co za tym idzie i możliwość (a w zasadzie jej brak) stosowania do tych robót przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu przesądził WSA w ww. wyroku z dnia 14 grudnia 2015 r., II SA/Gl 552/15. W ślad za tym brak było podstaw do umorzenia postępowania. Przypomnieć trzeba, że stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W tym stanie rzeczy decyzje organów obydwu instancji jako wydane z naruszeniem prawa materialnego i uchybieniem reguł procedury administracyjnej (art. 7, i 77 § 1 i 80 k.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w osobie adwokata w kwocie 480 rozstrzygnięto na wniosek skarżącego zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 cyt. ustawy. Z braku odmiennego orzeczenia sądu, zaskarżona decyzja z mocy art. 152 § 1 ustawy, nie wywołuje skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przytoczonych wyżej uwag, jak i ww. wyroku WSA w Gliwicach zapadłego w tej samej sprawie administracyjnej.