II SA/Gl 807/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2024 r. sprawy ze skargi P. P. (P.) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 17 kwietnia 2024 r. nr SKO.II/426/25/2024 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2024 r. nr SKO.II/426/25/2024, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. - dalej k.p.a.), po rozpoznaniu zażalenia P. P. (dalej – Skarżący, Wnioskodawca), utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] (dalej – organ I instancji) z dnia 29 lutego 2024 r. nr [...] odmawiające wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 26 lutego 2024 r. Skarżący zwrócili się do organu I instancji o wydanie zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego i wiaty garażowej na budynek mieszkalny, które to obiekty położone są na działce nr 1 przy ul. [...] w K.. Po rozpatrzeniu wniosku, organ I instancji postanowieniem z dnia 29 lutego 2024 r. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W motywach rozstrzygnięcia stwierdzono, że wspomniana działka znajduje się w obszarze planu miejscowego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z [...] r. poz. [...] z późn. zm. - dalej uchwała). Działka nr 1– jak wskazał organ I instancji - znajduje się częściowo w jednostce planu oznaczonej symbolem MNe149 - tereny z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ekstensywną, a częściowo w jednostce planu oznaczonej symbolem ZE21 - tereny z podstawowym przeznaczeniem dla zieleni nieurządzonej polan i obszarów przyleśnych. Według wiedzy organu I instancji, przedmiotowy budynek znajduje się w tej części działki objętej symbolem ZE21. W myśl § 39 uchwały na tym obszarze przewiduje się zachowanie istniejących budynków z możliwością wykonywania remontów, przebudowy i rozbudowy z zastrzeżeniem § 5 ust. 2 pkt 4 uchwały (parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy, warunki dla budynków istniejących). Na powyższe postanowienie pełnomocnik Wnioskodawcy pismem z dnia 8 marca 2024 r. wniósł zażalenie, w którym zarzucił: 1) naruszenie art. 219, art. 217 i art. 123 k.p.a. w związku z § 39 i § 5 ust. 2 pkt 4 uchwały poprzez odmowę wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku z planem zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy zamiar zmiany sposobu użytkowania jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, albowiem dotyczy budynku istniejącego od roku 2001 w jednostce objętej od 2015 r. oznaczeniem ZE21 - tereny zieleni nieurządzonej i polan przyleśnych, co do których zamierzona zmiana nie zwiększy ponad normy określone w planie zagospodarowania przestrzennego kubatury zabudowy, zmieni jedynie sposób jego użytkowania w celach mieszkalnych, plan zaś w istocie daje możliwość rozbudowy, przebudowy i remontu budynków istniejących na terenach objętych zakazem zabudowy i zwiększenia powierzchni ich zabudowy o nie więcej niż 25%, tym bardziej zmiana dotychczasowego sposobu użytkowania istniejącego budynku, przy braku zmian w zakresie kubatury budynku, jest dopuszczalna; 2) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, a to wskutek niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i wydania postanowienia w sposób naruszający prawo strony do korzystania z nieruchomości. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2024 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W jego motywach zaakceptował stanowisko Wójta Gminy. Zauważył ponadto, że organ nie może poprzez zaświadczenie dokonywać interpretacji przepisów prawa miejscowego (planu miejscowego), chyba że przepis szczególny zawiera w tym zakresie odpowiednie unormowanie. W tym przypadku jest to art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy dołączyć zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Kolegium, lokalizacja obiektów w obszarze oznaczonym symbolem ZE21 wyklucza zmianę sposobu ich użytkowania. Wskazane § 39 ust. 2 pkt 2 uchwały "zachowanie istniejących budynków" należy rozumieć jako dochowanie czegoś w niezmienionym stanie, co w tym konkretnym przypadku odnieść należy do funkcji obiektu. Kolegium zauważyło, że wprawdzie plan przewiduje możność wykonania w określonym zakresie remontów, przebudowy i rozbudowy funkcjonującego budynku, ale według niego, wskazane działania inwestycyjne odnieść można tylko do obiektu o zastanej funkcji. Końcowo zauważono, iż akceptując interpretację Skarżącego na przedmiotowym terenie mogłaby powstać nie tylko funkcja mieszkaniowa, ale także usługowa, a nawet produkcyjna o określonych uciążliwościach. Jednocześnie byłaby to akceptacja funkcjonowania na danym terenie sprzecznych funkcji, która mogłaby prowadzić do licznych konfliktów przestrzennych. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze z dnia 16 maja 2024 r. pełnomocnik Wnioskodawcy podniósł zarzuty tożsame z tymi zawartymi w odwołaniu, a także wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W jej uzasadnieniu zwrócono uwagę, że zmiana sposobu użytkowania budynku nie zmieni powierzchni zabudowy. Ponadto, według pełnomocnika, uchwalenie planu miejscowego nie może ograniczać dotychczasowego sposobu użytkowania nieruchomości. Skoro przed zmianami działka była zabudowana już budynkiem mieszkalnym i gospodarczym, to nie powinno być przeszkód dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny, tym bardziej, że już wcześniej był on zdatny do zamieszkania, czego dowodzi pozwolenie na budowę z 2001 r. Pełnomocnik zaznaczył również, że w pasie leśnym istnieją inne budynki mieszkalne. W takiej sytuacji nie można różnicować poszczególnych właścicieli nieruchomości znajdujących się w tym samym obszarze planu miejscowego. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego postanowienia stwierdzić należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zmiany sposoby użytkowania budynku gospodarczego i wiaty garażowej na budynek mieszkalny. Zatem ustalenia wymaga, czy w kontekście uregulowań miejscowego planu dopuszczalna jest taka zmiana funkcji istniejącego budynku. Jak wywodzą organy obu instancji, budynek gospodarczy znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem ZE21, w którym dopuszcza się wyłącznie zachowanie istniejących budynków z możliwością wykonywania remontów, przebudowy i rozbudowy. Ich zdaniem, wskazane działania odnoszą się do zastanej funkcji budynku. Inne rozumienie tego zapisu – jak podkreśliło Kolegium – umożliwiałoby wprowadzenie na tym terenie każdej funkcji, nie wyłączając usług, czy produkcji. Z kolei, według Skarżącego, uregulowania planu miejscowego nie stoją na przeszkodzie wydaniu zaświadczenia zgodnego z żądaniem, gdyż zmiana funkcji budynku nie doprowadzi do zwiększenia powierzchni zabudowy. Ponadto nieruchomość przed 2015 r. była zabudowana budynkiem mieszkalnym i gospodarczym, a uchwalenie planu miejscowego nie może wprowadzać ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, tym bardziej, że sporny budynek był zdatny do zamieszkania przed wspomnianą datą. Pełnomocnik podkreślił także, że w obszarze ZE21 znajdują się obecnie budynki mieszkalne. Przechodząc do rozważań wskazać przyjdzie, że z art. 217 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia wszczyna na podstawie żądania osoby uprawnionej. Osoba ubiegająca się o zaświadczenie powinna wykazać swój interes prawny lub powołać przepis prawny dający podstawę tych starań. Przy czym, jeżeli przepis prawa wymaga potwierdzenia pewnego stanu rzeczy zaświadczeniem, to organ ten ma obowiązek jego wystawienia bez wnikania w prawny interes osoby ubiegającej się o zaświadczenie (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.). Z kolei na podstawie przepisu art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. (w oparciu, o który osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego) przedmiotem postępowania wyjaśniającego (o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a.) mogą być nie tylko okoliczności potwierdzane zaświadczeniem, lecz również fakt istnienia interesu prawnego osoby występującej o zaświadczenie. Natomiast z treści art. 218 § 1 k.p.a. wynika, że w przypadku określonym w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że okoliczności, których potwierdzenia żąda się w zaświadczeniu, powinny pozostawać w związku z rzeczowym zakresem działania tego organu. Natomiast na podstawie art. 219 k.p.a. wydaje się postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia w trzech przypadkach: w przypadku niewłaściwości organu, do którego zostało skierowane żądanie; przy braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie; gdy nie można spełnić żądania odnośnie treści zaświadczenia. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.), jednak zaświadczenie to nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. W zaświadczeniu organ ma stwierdzić o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. W zaświadczeniu tym organ dokonuje analizy i oceny, czy sposób użytkowania obiektu budowlanego jest zgodny z ustaleniami obowiązującego planu (zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1741/20, Lex nr 3588898). Bezspornym jest, że budynek gospodarczy i wiata garażowa posadowione są na działce nr 1 znajdującej się w obszarze obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Działka ta ma dwa przeznaczenia, przy czym wskazane obiekty posadowione są na terenie oznaczonym symbolem ZE21. Zgodnie z § 39 ust. 1 uchwały dla tego obszaru przeznaczenie podstawowe to zieleń nieurządzona polan i obszarów przyleśnych. Zaznaczyć należy, że lokalny prawodawca dostrzegając znaczenie tego rodzaju terenów dla środowiska, przyjął uregulowania mające je chronić. Wyrazem tego jest § 7 ust. 2 pkt 1 lit. a uchwały. W przepisie tym stwierdza się, że dla zachowania równowagi przyrodniczej i ochrony walorów krajobrazowych ustala się nakaz utrzymania i ochrony terenów zieleni, w tym spełniających funkcje ochronne polan, obszarów przyleśnych oraz zadrzewień śródpolnych oznaczonych na rysunku planu symbolem "ZE". Podkreślając znaczenie tych terenów dla ekosystemu w § 39 ust. 2 pkt 1 uchwały jeszcze raz podkreślono obowiązek zachowanie ciągłości i ochronę istniejących zasobów przyrodniczych polan śródleśnych i obszarów przyleśnych. Wywieść stąd należy, że rozwiązania planu miejscowego mają przeciwdziałać przekształcaniu terenów o symbolu "ZE" na tereny o innym przeznaczeniu. Formą ich zabezpieczenia jest m.in. zakaz lokowania na tym obszarze nowej zabudowy kubaturowej. Uwzględniając jednak ochronę praw nabytych właścicieli nieruchomości zlokalizowanych w tym obszarze dopuszczono zachowanie istniejących budynków z możliwością wykonywania remontów, przebudowy i rozbudowy (§ 39 ust. 2 pkt 2 uchwały). Użyty w tym uregulowaniu zwrot "zachowanie istniejących budynków" ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia spornej kwestii. Dokonując wykładni jego znaczenia zgodzić się należy z Kolegium, że nie można go odnosić do możliwości zmiany funkcji budynku. Stwierdzenie to należy powiązać z celem utworzenia obszaru "ZE" tuż przy granicy Parku Krajobrazowego [...], bo właśnie z nim bezpośrednio graniczy. Nie powinno budzić wątpliwości, że ze względu na bezpośrednią bliskość wspomnianego Parku Krajobrazowego oczywistym jest dążenie do odsunięcia zabudowy od tego cennego przyrodniczo terenu. Ponadto w § 39 ust. 2 pkt 2 uchwały nie wspomina się o możliwości zmiany funkcji istniejących budynków. Wyrazić należy w tym miejscu stanowisko, że gdyby był taki zamiar lokalnego prawodawcy, to wyartykułowałby to wprost we wskazanym przepisie. Tymczasem jest w nim mowa tylko o remoncie, przebudowie i rozbudowie. Ewentualnie wola dopuszczenia zmiany sposobu użytkowania budynków mogłaby przybrać postać dookreślenia funkcji, które mogłyby zaistnieć w strefie mającej być swoistym buforem pomiędzy Parkiem Krajobrazowym, a terenami zurbanizowanymi. Inne podejście do tego zagadnienia – jak trafnie zauważyło to Kolegium – dawałoby podstawę do wprowadzenia w tym obszarze dowolnej funkcji, nawet takiej, która kolidowałaby ze przeznaczeniem podstawowym tego obszaru. Konkludując stwierdzić należy, że zasadnie odmówiono Skarżącemu wydania świadczenia zgodnego z jego żądaniem, ponieważ zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego i wiaty garażowej na budynek mieszkalny pozostaje w sprzeczności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 – dalej p.p.s.a.). Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.