II SA/Gl 808/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka ( spr. ) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2007 r. sprawy ze skargi G. N. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. oddala skargę 2. przyznaje pełnomocnikowi adwokatowi B. J. wynagrodzenie w kwocie [...] ([...]) złotych powiększone o kwotę podatku VAT w wysokości [...] ([...][...]/100 ) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wnioskiem z dnia [...] 2005 r. G. N. wystąpił do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W części zawierającej oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych podał dwie działki: nr "a" o powierzchni całkowitej [...] ha (powierzchnia wykorzystywana rolniczo [...] ha) i nr "b" o powierzchni [...] ha (powierzchnia wykorzystywana rolniczo [...] ha). W części zawierającej oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek podał, że działki A,B,C, wchodzące w skład działki ewidencyjnej a, mają odpowiednio powierzchnię [...] ha, [...] ha i [...] ha. Natomiast działka D, wchodząca w skład działki ewidencyjnej nr "b", ma powierzchnię [...] ha. Wniosek poddany został kontroli, w wyniku której wykryte zostały błędy. Stwierdzono, że działka nr "b" nie znajduje się w ewidencji gruntów. Powierzchnia całkowita działki ewidencyjnej nr "a" podana we wniosku jest większa niż powierzchnia ujawniona w ewidencji gruntów. Nadto suma podanych powierzchni działek rolnych położonych na działce ewidencyjnej nr "a" jest większa od sumarycznej powierzchni dopuszczalnych typów użytków uprawnionych do jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej. W związku z tym skierowano do wnioskodawcy wezwanie z dnia [...] 2005 r. o wyjaśnienie wykrytych nieścisłości. Dnia [...] 2005 r. skarżący nadał za pośrednictwem poczty korektę wniosku. W części zawierającej oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych podał dwie działki: nr "a" o powierzchni całkowitej [...] ha (powierzchnia wykorzystywana rolniczo [...] ha) i nr "c" o powierzchni [...] ha (powierzchnia wykorzystywana rolniczo [...] ha). W stosunku do działki nr "c" w rubryce 13 zaznaczył, że dokonuje wycofania działki ewidencyjnej. W części zawierającej oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek podał, że działki A,B,C, wchodzące w skład działki ewidencyjnej a, mają odpowiednio powierzchnię [...] ha, [...] ha i [...] ha. Natomiast działka D, wchodząca w skład działki ewidencyjnej nr "c", ma powierzchnię [...] ha. W stosunku do działki D w rubryce 8 wnioskodawca zaznaczył, że dokonuje wycofania działki D. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. odmówił wnioskodawcy przyznania płatności za rok 2005 z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej i jednolitej płatności obszarowej. W uzasadnieniu podał, że odmowa następuje ze względu na nieprawidłowości wykryte po kontroli wniosku, suma powierzchni działek jest mniejsza niż suma powierzchni deklarowanych we wniosku a stopień tego przekroczenia mieści się w przedziale od 30 % do 50 % (lub jest mniejszy lub równy 20 % jednak stwierdzono świadome działanie producenta). W złożonym odwołaniu wnioskodawca wniósł o uchylenie tej decyzji i uznanie dokonanej korekty. Podniósł, że nieprawidłowości wniosku zostały usunięte i jest on już właściwy. Zaznaczył, że korekty dokonał na wezwanie organu. Stawił się osobiście i dokonał korekty, a wobec odmowy pracownika Agencji przyjęcia tej korekty, wysłał ją pocztą. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r., nr [...]Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Podano, że na skutek złożonej korekty wniosku, zmniejszona została pierwotnie deklarowana przez wnioskodawcę użytkowana rolniczo powierzchnia działki nr "a" (z [...] ha na [...] ha.) Natomiast w stosunku do deklarowanej działki nr "b" wnioskodawca zgłosił wycofanie działki nr "c" o powierzchni całkowitej [...] ha, której to działki nie obejmował pierwotny wniosek o przyznanie płatności, ani wezwanie do usunięcia nieścisłości. W konsekwencji organ przyjął, że wnioskodawca nie wyjaśnił błędu co do działki nr "b", w związku z czym należało wykluczyć jej powierzchnię z ogólnie wnioskowanej i zastosować redukcje związane ze stwierdzonym zawyżeniem. Dodatkowo zauważono, że na stwierdzonym etapie postępowania tym samym skutkowałoby wycofanie działki. Zmniejszeniu uległa też deklarowana użytkowana rolniczo powierzchnia działki nr "a" z [...]ha na [...]ha. Skorygowanie błędów po wykryciu nieprawidłowości skutkuje wykluczeniem zawyżonych powierzchni. W przypadku skarżącego różnica między powierzchnią pierwotnie deklarowaną ([...]ha) w stosunku do stwierdzonej ([...]ha) wynosi [...]%, co skutkuje odmową płatności bezpośrednich. Jako podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia podano art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE nr L 345 z 20 listopada 2004 r. ) oraz art. 51 ust. 1 i art. 22 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.). Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał, że naruszając art. 133 k.p.a. organ I instancji przekazał odwołanie strony wraz z aktami sprawy [...] 2006 r., podczas gdy zgodnie z prawem winien był to uczynić do dnia [...] 2005 r. Uchybienie to nie ma jednak wpływu na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji. W skardze do sądu administracyjnego skarżący opisał przebieg postępowania i wniósł o pozytywne załatwienie sprawy. Zarzucił, że decyzja narusza prawo, albowiem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Organ nie kwestionuje prawidłowości dokonanej korekty a wycofanie działek może być dokonane w każdym czasie. Podniósł, że nie może ponosić odpowiedzialności za błędy pracownika organu, albowiem korekta była dokonana w porozumieniu z pracownikiem w siedzibie organu. Zarzucił, że pracownik organu na tę okoliczność nie sporządził stosownej notatki. W ten sposób wprowadzono skarżącego w błąd. Podał, że dotrzymał ustawowych terminów dotyczących odwołań, natomiast organ te przepisy naruszył, niedopuszczalne zatem jest, aby ponosił negatywne skutki niezgodnego z prawem działania organu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoja argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił nadto, że formularz wycofania zgłoszonych działek może być składany w każdym momencie, jednak wycofanie nie może mieć na celu uniknięcia sankcji. Orzeczenie utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji nie jest natomiast rozstrzygnięciem na niekorzyść odwołującego się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sądy administracyjne nie są uprawnione do załatwiania spraw administracyjnych poprzez wydawanie merytorycznych rozstrzygnięć w sprawie. Przedmiotem działania sądu jest kontrola legalności aktów i czynności organów administracji. Z tego względu nie mógł odnieść skutku wniosek skargi o załatwienie sprawy przez sąd, sprawę administracyjną załatwić może bowiem wyłącznie organ administracji, sąd natomiast może wydaną przez ten organ decyzję skontrolować pod względem jej zgodności z prawem. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że w przekonaniu Sądu nie narusza ona prawa. Tryb i warunki udzielania producentom rolnym płatności bezpośrednich do gruntów rolnych reguluje ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. nr 6, poz. 40 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 3 tej ustawy, płatności bezpośrednie obejmują jednolitą płatność obszarową i płatności uzupełniające do powierzchni uprawy chmielu i innych roślin, których listę określa corocznie w drodze rozporządzenia Rada Ministrów. Płatności przyznawane są na wniosek producenta, składany na formularzu udostępnianym przez Agencję. Płatność przyznawana jest w drodze decyzji administracyjnej. Powołana ustawa nie stanowi jednak wyłącznej i kompletnej regulacji w tym zakresie. Dotyczy ona bowiem, zgodnie z jej art. 1, płatności określonych przepisami Unii Europejskiej. Z tego powodu stan prawny w zakresie przyznawania płatności bezpośrednich wyznaczony jest także przepisami prawa unijnego, które mają bezpośrednie zastosowanie. Podstawową regulację dotyczącą systemów wsparcia bezpośredniego zawiera rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z 29 września 2003 r. Określa ono : wspólne zasady dotyczące płatności bezpośrednich w ramach systemów wsparcia dochodowego wspólnej polityki rolnej, które są finansowane ze środków Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), wymienione w załączniku I, za wyjątkiem tych przewidzianych na mocy rozporządzenia (WE) nr 1257/1999; wsparcie dochodowe dla rolników (zwane następnie "systemem płatności jednolitych"); systemy wsparcia dla rolników produkujących pszenicę durum, rośliny wysokobiałkowe, ryż, orzechy, rośliny energetyczne, ziemniaki na skrobię, mleko, nasiona, rośliny uprawne, mięso baranie i kozie, wołowinę i cielęcinę oraz rośliny strączkowe. Szczegółowe zasady stosowania Rozporządzenia Rady nr 1782/2003 i wdrażania przewidzianych w nim instytucji zawierają rozporządzenia wykonawcze Rady Komisji (WE). Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U.UE L z dnia 30 kwietnia 2004 r.) określa zgodnie z art. 1 szczegółowe zasady wdrożenia wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli (zwanego dalej "zintegrowanym systemem") ustanowionych na mocy tytułu II rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 z zastrzeżeniem określonych warunków ustanowionych przez rozporządzenia dotyczące indywidualnych programów pomocy. Tytuł II tego rozporządzenia w szczególności dotyczy wniosków pomocowych, możliwości ich poprawiania, korygowania i wycofywania (art. 15,19 i 22). Natomiast w tytule IV rozdziale I w sekcji 1 dotyczącej dopłat jednolitych i innych systemów pomocy obszarowej uregulowano sprawy zmniejszania płatności i wykluczania od płatności w sytuacji przekroczenia powierzchni wnioskowanej (art. 51). Natomiast rozporządzenie Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz.U.UE L z dnia 20 listopada 2004 r.), zgodnie ze swym tytułem ma zastosowanie do planów pomocy zapewnionych w tytule IV i IVa Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003. Dla tych planów, w zakresie jednolitej płatności obszarowej, zastosowanie, zgodnie z art. 135 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004, znajdują przepisy Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, za wyjątkiem m. in. art. 51, dotyczącego zmniejszania i wykluczania od płatności w przypadku przekroczenia powierzchni wnioskowanej. W tym zakresie Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1973/2004 posiada własna regulację w art. 138. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma bezsporny fakt, ze skarżący po złożeniu wniosku został wezwany przez organ do wyjaśnienia nieprawidłowości. Polegały one na tym, że zgłoszone działki i ich areały nie odpowiadały danym będącym w posiadaniu organu, jedna z działek nie była nadto ujawniona w ewidencji. Wezwanie takie ma na gruncie przepisów regulujących przyznawanie płatności bezpośrednich istotne znaczenie. Nie jest bowiem tak, że na skutek wezwania producent rolny może swój wniosek poprawić bez dalszych konsekwencji. Jeżeli procedura kontrolna ujawniła zawyżenie areału zgłoszonego do dopłat, to poprawienie wniosku po wezwaniu organu skutkuje zastosowaniem sankcji, które zależą od wielkości tego zawyżenia. W doniesieniu do działki ewidencyjnej nr "a" skarżący po wezwaniu organu dokonał zmniejszenia zgłoszonej powierzchni, zarówno całkowitej jak i użytków rolnych. Stanowi to poprawkę wniosku w rozumieniu art. 15 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/04. Przepis ten w ust. 3 przewiduje, że jeśli właściwe władze poinformowały rolnika o nieprawidłowościach w pojedynczym wniosku lub jeśli powiadomiły go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu i jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, poprawki zgodnie z ust. 1 nie będą zatwierdzone w odniesieniu do działek rolnych, w przypadku których wykryto nieprawidłowości. Okoliczność ta uprawnia do przyjęcia, że doszło do zawyżenia powierzchni zgłoszonej do płatności. Nieco inaczej przedstawia się sprawa działki zgłoszonej jako działka ewidencyjna nr "b". Po wezwaniu organu informującym, że działka o takim oznaczeniu nie figuruje w ewidencji, skarżący w korekcie wniosku ujawnił działkę nr "c" o analogicznej powierzchni użytków rolnych ([...] ha) lecz o mniejszej niż działka b powierzchni całkowitej. Operacji tej nie można zakwalifikować jako korekty wniosku w rozumieniu art. 19 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, korekta taka może bowiem dotyczyć wyłącznie oczywistych błędów. O ile za błąd taki należy uznać wyłącznie zmianę numeru działki, o tyle zmiana powierzchni deklarowanej jako oczywisty błąd nie może być potraktowana (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 czerwca 2006 sygn. IV SA/Wa 346/06, LEX 219283). Nadto we wniosku korygującym skarżący zgłosił wycofanie działki nr "c". Instytucji wycofania wniosku dotyczy art. 22 ust. 1 powoływanego rozporządzenia. Również w przypadku wycofania, jeżeli właściwe władze poinformowały rolnika o nieprawidłowościach we wniosku pomocowym lub jeśli powiadomiły go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu i jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, wycofanie nie będzie zatwierdzone w odniesieniu do części wniosku, w której wykryto nieprawidłowości. Nawet gdyby przyjąć, że wezwanie dotyczące usunięcia nieprawidłowości nie dotyczyło formalnie działki oznaczonej nr "c", to niewątpliwie w pierwotnym zgłoszeniu producent ujawnił działkę, jaka w ewidencji nie figuruje. W praktyce oznacza to dla skarżącego, że wielkości zgłoszone w związku z działką b traktowane muszą być jako zawyżenie zgłoszonej powierzchni. Prawidłowo zatem organy przyjęły, że wykluczeniu podlegała cała użytkowana rolniczo powierzchnia działki nr "b" ([...] ha) oraz zawyżona wartość [...] ha dla działki a. W konsekwencji różnica między powierzchnią pierwotnie zadeklarowaną w ramach JPO ([...]ha) w stosunku do powierzchni stwierdzonej ([...] ha) odpowiada [...] % powierzchni stwierdzonej. Wielkość ta skutkuje odmową przyznania płatności za dany rok, zgodnie z art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 oraz art. 138 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 w odniesieniu do systemów wsparcia uregulowanych tym rozporządzeniem. Odnośnie zarzutów skarżącego, dotyczących naruszenia przez organ odwoławczy zakazu reformationis in peius należy stwierdzić, że nie znajdują one potwierdzenia. Niewątpliwie decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji nie pogarsza sytuacji strony odwołującej się, a do tego właśnie odnosi się powyższy zakaz. Także, niewątpliwie naganna i naruszająca przepis procedury administracyjnej, zwłoka organu I instancji w przesłaniu odwołania nie może być uznana za okoliczność świadczącą o wadliwości wydanych decyzji. W odniesieniu do organu I instancji miała ona miejsce już po wydaniu decyzji i w żaden sposób nie rzutowała na treść rozstrzygnięcia, także organu odwoławczego. Mając na uwadze przedstawioną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O przyznaniu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu postanowiono na podstawie art. 250 powołanej ustawy oraz § 19 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit.c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).