II SA/Gl 808/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2010 r. sprawy ze skargi G.D. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. Na wniosek J. S. działającego na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez W. Ł. – Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w T., Prezydent Miasta T., działając w oparciu o art. 11a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 roku, nr 193, poz. 1194 z zm., określonej dalej jako "specustawa drogowa") wydał w dniu [...] roku decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej "Rozbudowa ul. [...] w T. – Etap 3 – wraz z przebudową infrastruktury technicznej w tym kanalizacji deszczowej, sieci: wodociągowej, elektroenergetycznej, oświetlenia ulicznego, telekomunikacyjnej i gazowej. W decyzji zatwierdzono projekt budowlany oraz podział nieruchomości wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren, określono wymagania dotyczące powiązania z innymi drogami publicznymi i dokonano analizy powiązań projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi. Wskazano linie rozgraniczające teren (załącznik nr 1), warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska oraz ochrony dóbr kultury i potrzeb obronności kraju. Określono także wymagania dotyczące interesów osób trzecich, zatwierdzono podział nieruchomości i oznaczono nieruchomości które wg ewidencji gruntów staną się własnością jednostki samorządu terytorialnego, określono termin i tryb wydania nieruchomości, a także zawarto informację co do postępowania odszkodowawczego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyły M. S. i G. D. Na skutek odwołania M.S. organ odwoławczy w dniu [...] roku wydał decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (nr [...]), którą umorzył postępowanie odwoławcze z odwołania strony, a skarga na tę decyzję odwoławczą została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2010 roku, sygn. akt II SA/Gl 815/10 (aktualnie to jest w dniu wyrokowania w niniejszej sprawie postanowienie to jest nieprawomocne). G. D. w odwołaniu, którego następstwem jest zaskarżona decyzja, sprzeciwiła się zajęciu jej działek oznaczonych nr [1] i [2] pod rozbudowę ul. [...] oraz wycince stuletniego dębu rosnącego na jej posesji i szpaleru tui. Odwołująca się wskazywała na możliwość innego zaprojektowania przebiegu ul. [...], a to poszerzenia jezdni tej ulicy w stronę przeciwną w stosunku do jej działek oraz "wyprostowania zakrętu" tej drogi. Nadto odwołująca się wyraziła obawy związane z zalewaniem jej działek oraz domu na skutek zasypania rowu biegnącego wzdłuż ul. [...] pod budowę chodnika. Wskazała także na bliską odległość należącej do niej zabudowy od tegoż chodnika. Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 specustawy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem Wojewody [...] zarzuty G. D. nie zasługują na uwzględnienie. Oczekiwane przez odwołującą się przesunięcie drogi w kierunku przeciwnym do jej działek oznaczałoby ingerencję w przebieg trasy i rozwiązania projektowe inwestycji, do czego organy administracyjne nie są uprawnione w sytuacji uzyskania przez inwestora wszystkich uzgodnień wymaganych prawem. Organ uprawniony jest do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego jedynie z przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Zgodnie z treścią decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji "... drzewa i krzewy występują głównie na prywatnych posesjach. Realizacja przedsięwzięcia będzie wymagała wycinki drzew kolidujących z inwestycją. Wycinka drzew zostanie poprzedzona inwentaryzacją zieleni oraz opracowaniem odpowiedniego projektu w tym zakresie". Niezależnie od zarzutów podniesionych przez odwołującą się, organ II instancji stwierdził nieprawidłowości w zaskarżonej decyzji polegające na naruszeniu zasad podziału nieruchomości w sposób uniemożliwiający ustalenie podziału działek, które wejdą w pas drogowy projektowanej inwestycji, braku określenia jednostki samorządu terytorialnego na którego przejdzie własność nieruchomości położonych w pasie drogowym, naruszeniu art. 16 ust. 2 specustawy w zakresie określenia terminu wydania nieruchomości, nadto organ stwierdził, że skoro wniosek o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej składa właściwy zarządca drogi (art. 11b ust. 1 specustawy) to w niniejszej sprawie wniosek o wydanie tej decyzji złożył podmiot działający bez pełnomocnictwa właściwego zarządcy drogi. W skardze G. D. powtórzyła zarzuty odwołania, które w istocie sprowadzają się do zmiany przebiegu projektowanej drogi objętej zaskarżoną decyzją. Podniosła, że nie akceptuje także projektu inwestycji "Przebudowa ul. [...] w T.". Zaprzeczyła pozytywnemu zakończeniu negocjacji prowadzonych z MZUiM w T. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Powołano w jej podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w ocenie składu orzekającego – w świetle rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia decyzji należy traktować jako oczywistą omyłkę. Samo rozstrzygnięcie i uzasadnienie decyzji nie budzi żadnych wątpliwości co do tego, że zaskarżoną decyzją ostateczną uchylono decyzję organu I instancji. W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się do kontroli decyzji organu I instancji w zakresie wyznaczonym odwołaniem, ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Na podstawie art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Jednakże gdy organ odwoławczy ustali, że decyzja organu I instancji jest dotknięta jedną z wad wyliczonych w art. 156 § 1 kpa może jedynie uchylić zaskarżoną decyzję i np. (jak w niniejszej sprawie) jej rozpatrzenie przekazać organowi I instancji. W niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, co do tego, że zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ustawy musi polegać na dokonaniu podziału dotychczasowych działek ze wskazaniem działek, które w następstwie podziału znajdą się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi oraz działek pozostałych poza liniami rozgraniczającymi, a więc pozostającymi we władaniu dotychczasowych posiadaczy. Brak w decyzji organu I instancji wskazania działek, które w następstwie zatwierdzenia podziału nieruchomości przeznaczonych pod drogę pozostaną poza jej liniami rozgraniczającymi, a tym samym we władaniu dotychczasowych posiadaczy stanowi naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 6 ustawy w związku z art. 107 § 1 kpa. Także zapis pkt 6.1 decyzji I instancji w którym nie wskazano jednostki samorządu terytorialnego, której własnością mają z mocy prawa stać się części działek znajdujących się w liniach rozgraniczających drogę narusza art. 11f ust. 1 pkt 6 ustawy. Pkt 7.1. decyzji I instancji narusza art. 16 ust. 2 specustawy przez określenie wydania nieruchomości na czas nie dłuższy niż 120 dni. Natomiast art. 16 ust. 2 ustawy określa ten termin jako nie krótszy o 120 dni od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczną. Wreszcie zdaniem składu orzekającego należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że wniosek o wydanie kontrolowanej decyzji złożył podmiot, działający bez pełnomocnictwa właściwego zarządcy drogi. Zgodnie z art. 11b ust. 1 ustawy wniosek o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej składa właściwy zarządca drogi. Zarządcą drogi – wszystkich dróg publicznych z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych w miastach na prawach powiatu, a takim miastem są T. jest prezydent. Prezydent może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, a utworzonej w sposób określony prawem. Prezydent może również upoważniać pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie. W rozpoznawanej sprawie wniosek o wydanie kontrolowanej decyzji złożył J.S., działający w oparciu o pełnomocnictwo Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w T. Oznacza to, że w sprawie wniosek nie został złożony przez zarządcę drogi (Prezydent), jego pełnomocnika, a nawet Zarząd Dróg przy przyjęciu, że zarząd ten stanowi zarząd ul. [...]. Te braki decyzji organu I instancji stanowiące następstwa naruszenia prawa materialnego niewątpliwie uprawniały organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji i to niezależnie od zarzutów odwołania. Zarzuty te, powtórzone w skardze są bowiem nieuzasadnione. W istocie żądanie skarżącej dotyczące rozbudowy ulicy [...] sprowadza się do zmiany przebiegu projektowanej drogi. Należy w tym zakresie podzielić stanowisko zaskarżonej decyzji i znacznej części orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że organ (a także sąd) nie może modyfikować wniosku zarządu drogi, ani też korygować przebiegu projektowanej drogi publicznej. O przebiegu drogi decyduje zarządca ... organy nie mogą korygować trasy inwestycji, jak też zmieniać proponowanych we wniosku rozwiązań (por. wyrok II SA/Po 1041/08) przy założeniu, że zarządca uzyskał wszelkie uzgodnienia przewidziane prawem. Wskazanie przez skarżącą na przeszkodę do realizacji drogi w postaci objęcia jej liniami rozgraniczającymi 100-letniego dębu i szpaleru tui na jej nieruchomości w istocie oznacza także kwestionowanie przebiegu projektowanej drogi. Niezależnie od tego należy wskazać, że z treści decyzji z dnia [...] roku Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. o środowiskowych uwarunkowaniach przedmiotowej inwestycji wynika, że drzewa występujące na posesjach prywatnych będą musiały zostać wycięte – jako kolidujące z inwestycją – co zostanie poprzedzone inwentaryzacją zieleni oraz opracowaniem projektu w tym zakresie. Podnoszone przez skarżącą zastrzeżenia co do inwestycji "Przebudowa ul. [...]" nie mogą stanowić przedmiotu oceny Sądu, bowiem inwestycja ta nie została objęta zaskarżoną decyzją. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę.