II SA/Gl 809/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącego kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Po rozpoznaniu wniosku G. C. i J. C., decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta C. ustalił warunki zabudowy dla terenu, obejmującego działki nr ewid [...], [...] i [...], obręb [...]o łącznej pow. 1955m², położonego w C. przy ul. [...], dla inwestycji, polegającej na rozbudowie budynku usługowego (domu seniora) wraz z obiektami infrastruktury i urządzeniami technicznymi. Jako parametry zabudowy określono: - linię zabudowy – zgodnie z zał. nr 1, - wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu (z uwzględnieniem zabudowy istniejącej) – do 33%, - wielkość powierzchni biologicznie czynnej – min. 20%, - szerokość elewacji frontowej – do 6,5 m, - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – do 7m, - geometrię dachu – dach jednospadowy o kącie nachylenia połeci dachowych do 25°, - wysokość kalenicy głównej do 7,7m. Nadto, w decyzji określono m.in. wymagania w zakresie miejsc parkingowych, zobowiązując inwestorów do ich zapewnienia w całości, przy zaleceniu stosowania wskaźnika 1 mp na 35m² pow. usługowej, dostępnej dla klienta, m.in. 1 mp na 2 pracowników oraz m.in. 1 mp na 10 pensjonariuszy dla osób odwiedzających oraz dodatkowe mp dla służb medycznych i komunalnych. Załącznikami do decyzji uczyniono kopię mapy zasadniczej oraz wyniki analizy. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że przedmiotowy teren nie jest objęty obowiązującym planem miejscowym. Przeprowadzona analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wykazała zaś spełnienie warunków z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.). Parametry, cechy i wskaźniki planowanej zabudowy określono zgodnie z wymogami §§ 4 ust. 1, 5 ust. 2, 6 ust. 2, 7 ust. 4 i 8 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zdaniem organu, wyniki przeprowadzonej analizy dają podstawę do wyznaczenia wyższych niż średnie parametrów, gdy idzie o intensywność zabudowy (średnia w obszarze analizowanym – 17%, dla zabudowy usługowej i produkcyjno-usługowej – 26%, maksymalna dla takiej zabudowy – 33%), a także co do szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Organ uznał bowiem, że nie zakłóci to ładu przestrzennego, a projektowana zabudowa stanowi uzupełnienie istniejącego zagospodarowania terenu i wpisuje się w otoczenie. Odnosząc się zaś do zastrzeżeń skarżącego M. B. co do parametrów zabudowy, organ I instancji stwierdził, że wydanie decyzji następuje wyłącznie w oparciu o przesłanki wyżej powołanej ustawy i brak podstaw do wydania decyzji odmownej. W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 54, 61 ust. 1 i 59 ustawy oraz art. 7, 8 § 1, 9, 77 § 1 i 80 kpa – poprzez ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy inwestycja nie spełnia wymogów ustawy, 2) § 3 ust. 1 i § 5 ust. 2 rozp. – poprzez wyznaczenie obszaru analizowanego w formie okręgu i uwzględnienie jedynie tych działek, które całą powierzchnią mieszczą się w jego kręgu, podczas gdy należało objąć nią wszystkie działki, 3) § 4 ust. 1 i § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a rozp. Min. Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – z powodu pominięcia kwestii zacienienia działki skarżącego i zmniejszenia jej nasłonecznienia wobec usytuowania planowanej rozbudowy od strony południowej, 4) § 12 ust. 1 pkt 1 rozp. w sprawie warunków technicznych..., z powodu braku wskazania odległości zabudowy od granicy jego działki, podczas gdy winna być usytuowana w odległości większej niż 4m, 5) § 18, 19 i 21 tego rozp. – poprzez brak wskazania wymaganej dla inwestycji ilości miejsc parkingowych, 6) §§ 2, 3 i 4 uchwały nr V/36/1/2017 Sejmiku Woj. Śl. z dnia 7 kwietnia 2017 r. w sprawie wprowadzania ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie spalin - poprzez brak wskazania w decyzji minimalnych wymagań oraz standardów emisyjnych dla instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo energetyczne. W uzasadnieniu skarżący zarzucił brak wystarczającego uzasadnienia dla wyznaczenia obszaru analizowanego jako okręgu i przyjęcia współczynnika powierzchni zabudowy w wysokości 33%. Analizą nie objęto też kwestii zacienienia i przesłaniania przez planowaną inwestycję. Nie wskazano też odległości od jego działki. Nadto, nie zbadano zapotrzebowania na miejsca parkingowe, mając na uwadze przejazdowość ulicy i bezpieczeństwo na drodze. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Kolegium po zacytowaniu treści art. 61 ust. 1 ustawy, stwierdziło że przedmiotowa inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z istniejącym zagospodarowaniem nieruchomości sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej i stanowi kontynuację zabudowy mieszkaniowej na tym terenie. Zdaniem Kolegium, z § 3 pkt 5 rozp. z 12 kwietnia 2002 r. wynika wprost, że dom opieki dla osób starszych należy do zabudowy mieszkaniowej. Nieuzasadniony jest też zarzut naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, gdyż nie są to przepisy odrębne w rozumieniu ustawy o planowaniu. Stąd też brak podstaw do określenia lokalizacji planowanej inwestycji. Podobnie, określenie konkretnej liczby miejsc parkingowych następuje na etapie pozwolenia na budowę. Przepis art. 54 ust. 1 lit. c ustawy, nie precyzuje zaś sposobu określania ilości takich miejsc. Organ I instancji określił wymóg ustalenia liczby takich miejsc na terenie nieruchomości inwestora. Zdaniem Kolegium, skoro budynek skarżącego usytuowany jest w ostrej granicy, a na jego nieruchomości rosną wysokie drzewa, co wynika z pisma inwestora w odpowiedzi na odwołanie, nieuzasadniony jest zarzut zacienienia. Kolegium nie stwierdziło też naruszenia § 3 rozp. z 2003 r., bowiem obszar analizowany należy wyznaczyć wokół torem pod inwestycję, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniej niż 50m. Aczkolwiek Kolegium podzieliło pogląd skarżącego, że analizą należało objąć całe działki, jednak nie miało to wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, gdyż i tak możliwe było ustalenie wskaźnika zabudowy w wysokości 33%. Ustawa nie określa zaś, czy obszar analizowany to okrąg, czy kwadrat. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: 1) art. 10 § 1 kpa z powodu niepowiadomienia go o fakcie wniesienia przez inwestora odpowiedzi na jego odwołanie wraz z nowymi dowodami, 2) art. 7 i 77 § 1 kpa – poprzez brak zbadania kwestii zacienienia jego działki wskutek realizacji inwestycji, 3) art. 80 kpa – poprzez brak badania wpływu inwestycji na jego nieruchomość w zakresie zasady dobrego sąsiedztwa i możliwości swobodnego wykonywania prawa własności, a także utrudnień w ruchu drogowym w związku z niezapewnieniem dostatecznej liczby miejsc parkingowych, 4) art. 138 § 1 pkt 2 kpa – z powodu konieczności wydania decyzji odmownej, 5) art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 2 lit. c i d ustawy – z powodu naruszenia jego interesu (prawa do wypoczynku i dostępu do światła dziennego) oraz niewystarczającej liczby miejsc parkingowych, 6) art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 7 i art. 1 ust. 3 ustawy – z powodu niespełnienia przesłanki kontynuacji zabudowy i intensywności wykorzystania terenu oraz nieuwzględnienia oddziaływania inwestycji na jego nieruchomość oraz nierozważenia jego interesów. Nadto, skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z dołączonych wydruków z mapy, obrazujących położenie terenu inwestycji i nieruchomości sąsiednich. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że przedmiotowy budynek zostanie rozbudowany praktycznie wzdłuż całej południowej granicy jego działki (na długości 20m wzdłuż granicy). Organy nie dokonały też całościowej oceny oddziaływania inwestycji oraz zapotrzebowania na miejsca parkingowe. Brak też podstaw do przyjęcia, że zwiększenie obszaru analizowanego o działki częściowo ujęte, miałoby wpływać na wzrost wskaźnika zabudowy. Usługi opiekuńcze w ogóle nie występują w tym obszarze. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało podzielić. Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest fakt, czy prawidłowo wyznaczono obszar analizowany i dokonano analizy istniejącej zabudowy z punktu widzenia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu, wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), a także zasadnie określono parametry nowej zabudowy jako wyższe, niż średnie, gdy idzie o współczynnik zabudowy i wysokość obiektu, bez wyznaczenia miejsca jej usytuowania i określenia liczby miejsc postojowych. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi o działce (działkach) sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Jednakże w świetle § 3 ust. 1 rozp. w sprawie sposobu ustalania wymagań..., wyżej powołanego, obszar analizowany wyznacza się wokół działki, której dotyczy wniosek i analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przeprowadza się na tym terenie. W orzecznictwie sporne jest, czy przywołane rozp. w tym zakresie zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej, bowiem wyznaczenie obszaru analizowanego wokół działki inwestycyjnej może powodować, że znajdą się w nim działki dostępne z innych dróg publicznych. Zdaniem składu orzekającego, należy się jednak opowiedzieć za funkcjonalną wykładnią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3145/17, Lex nr 2524306 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt K 17/08, Dz. U. Nr 137, poz. 926). Przy takim stanowisku obszar analizowany stanowi większy fragment terenu co pozwala na zachowanie ładu przestrzennego. Nie prowadzi to też do naruszenia prawa własności nieruchomości sąsiednich, gdyż decyzja o warunkach zabudowy nie może prowadzić do takiego skutku. W niniejszej sprawie obszar analizowany wyznaczono w formie okręgu jako 3-krotna szerokość frontu działki inwestycyjnej (vide: zał. nr 1 do decyzji organu I instancji). Jednak analizą objęto wyłącznie zabudowę, dostępną z ul. [...], przy której położona jest przedmiotowa nieruchomość (vide: zał. nr 2 do decyzji oraz mapa i część opisowa całej analizy). Oznacza to, że pominięto pozostałe działki, gdy idzie o ustalenie funkcji i parametrów zabudowy, a tworzące zwarty układ urbanistyczny. Nie chodzi zatem jedynie o to, że nie dokonano analizy tylko tych działek, które przecina wyznaczony okrąg, jak przyjęło Kolegium. Zdaniem Sądu, nie sposób podzielić też poglądu organu odwoławczego, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Dopiero prawidłowe wyliczenie parametrów średnich w postaci wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, pozwala na wyznaczenie innego wskaźnika niż średni (§§ 5, 6 i 7 cyt. rozp.). Odstępstwo od średniej musi bowiem wynikać z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozp. Pominięcie części działek przy obliczeniach średnich parametrów, zniekształca wyniki całej analizy i nie może uzasadniać wyznaczenia wyższych współczynników niż średnie. Tymczasem w niniejszej sprawie przedwcześnie organy administracji stwierdziły spełnienie podstaw do określenia wyższych parametrów, jedynie na podstawie analizy zabudowy części nieruchomości, mieszczących się w obszarze analizowanym wokół terenu inwestycji. Oznacza to, że dowolnie organy obu instancji uznały, że inwestycja o parametrach wyższych niż średnia, nie zaburzy ładu przestrzennego. Co więcej, organ I instancji odwołał się do parametrów zabudowy usługowej, podczas gdy Kolegium prawidłowo stwierdziło, że przedmiotowa zabudowa zalicza się do mieszkaniowej. Budynek przeznaczony do stałego pobytu ludzi (dom opieki), stanowi bowiem obiekt zamieszkania zbiorowego, a nie budynek usługowy. Oznacza to, że decyzja organu I instancji błędnie określiła rodzaj zabudowy. Aczkolwiek § 2 pkt 1 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), posługuje się pojęciem zabudowy mieszkaniowej, w tym jednorodzinnej i wielorodzinnej, nie rozróżniając zamieszkania zbiorowego, to jednak jest oczywiste, że inwestycja nie dotyczy zabudowy usługowej. Błędny jest też pogląd Kolegium, że na etapie warunków zabudowy nie podlega określeniu wymagana liczba miejsc parkingowych. Przepis § 2 pkt 6 tego rozp. jednoznacznie przewiduje wymóg zawarcia w decyzji takiego rozstrzygnięcia, aczkolwiek brak regulacji prawnej co do sposobu wyznaczania liczby miejsc postojowych. Nie jest też dopuszczalne zawarcie w decyzji jedynie zaleceń w tym względzie, jak to uczynił organ I instancji. Zalecenie nie jest bowiem rozstrzygnięciem, podczas gdy decyzja o warunkach wiąże organ administracji architektoniczno-budowlanej (art. 55 ustawy). W efekcie, na etapie pozwolenia na budowę nie byłoby możliwe wyegzekwowanie od inwestora wymogu zapewnienia wymaganej liczby takich miejsc w zakresie wynikającym z decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe naruszenia prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 54 pkt 2 lit. c ustawy oraz nienależyte wyjaśnienie okoliczności sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa) wskutek błędnej wykładni §§ 3, 5, 6 i 7 rozp. w sprawie sposobu ustalania wymagań... i § 2 pkt 1 i 6 rozp. w sprawie oznaczeń..., mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem skarga podlegała uwzględnieniu poprzez uchylenie decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, czyli łącznie w kwocie 997 zł, rozstrzygnięto po myśli art. 200 i art. 205 § 2 cyt. ustawy. Sąd administracyjny nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów skargi. Ustawodawca zrównoważył bowiem interesy właścicieli nieruchomości jako prawo do zabudowy i ochrony przy zabudowie nieruchomości sąsiedzkiej (art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu). Przepis art. 1 ust. 3 tej ustawy dotyczy zaś wyłącznie planowania przestrzennego i nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie z § 2 rozp. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa..., ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, zapisuje się przez określenie warunków ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby. W decyzji organu I instancji zawarto zatem wymogi z art. 54 pkt 2 lit. d ustawy. Nie doszło też do naruszenia art. 10 § 1 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy z powodu uniemożliwienia skarżącemu zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Na tym etapie postępowania nie podlega bowiem badaniu kwestia zacienienia czy pozbawienia dostępu światła dziennego do pomieszczeń. Spełnienie wymogów techniczno-budowlanych, w tym odległości nowej zabudowy od granicy nieruchomości, podlega badaniu dopiero na etapie pozwolenia na budowę, kiedy to inwestor ma obowiązek przedłożenia projektu budowlanego. Decyzja o warunkach zabudowy nie określa usytuowania planowanej inwestycji na działce inwestora. Nie mógł też odnieść skutku wniosek dowodowy skarżącego. Dołączone do skargi zdjęcia nie stanowią bowiem dokumentów w rozumieniu art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stan zabudowy nieruchomości skarżącego oraz teren inwestycji wynika zaś z map, zgromadzonych przez organ I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien zatem dokonać analizy funkcji oraz cech zabudowy wszystkich działek, znajdujących się w obszarze analizowanym wokół terenu inwestycji i na tej podstawie ustalić średnie parametry. Dopiero na podstawie prawidłowo przeprowadzonej analizy możliwe będzie określenie parametrów planowanej inwestycji oraz ewentualne zastosowanie odstępstwa od średnich współczynników, co wymagać będzie wnikliwego rozważenia okoliczności sprawy oraz właściwego uzasadnienia stanowiska. Określenie rodzaju zabudowy winno nastąpić przy użyciu nazewnictwa "zabudowa mieszkalna" oraz podaniu sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W decyzji należy też zawrzeć ustalenia co do wymagań liczby miejsc postojowych, zaś przyjętą ilość należy uzasadnić. mr