II SA/Gl 81/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. SKA w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę. Wnioskiem z [...] r. "A" w B., reprezentowana przez pełnomocnika M. G., zwróciła się do Prezydenta Miasta B. o wydanie pozwolenia na zbieranie odpadów na działce nr "1" przy ul. [...] w B. W dołączonym do wniosku opracowaniu podano, że nieruchomość jest użytkowana przez Spółkę na podstawie umowy najmu, ma powierzchnię [...] m2. Planowana działalność ma polegać na zbieraniu odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach, przedmiotem zbierania mają być odpady żelazne i nieżelazne, których listę przedstawiono. Organ I instancji wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku poprzez złożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, albowiem zbieranie odpadów jest zaliczone do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, które wymagają takiej decyzji. W odpowiedzi Spółka złożyła decyzję Prezydenta B. z [...]r., w stosunku do której organ przyjął, że utraciła ona ważność. W toku postępowania ustalono, że teren objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z [...]r. i leży w jednostce o symbolu [...], której dotyczą w szczególności postanowienia § 8 uchwały. O zebranym materiale i ustaleniach dowodowych poinformowano Spółkę pismem z [...]r., pouczając o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia w sprawie. W odpowiedzi Spółka podtrzymała wniosek. Decyzją z [...]r. Prezydent M.odmówił wydania przedmiotowego zezwolenia, podając w podstawie prawnej przepis art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21), zwanej dalej ustawą. W uzasadnieniu wyjaśniono, że lokalizacja planowanej działalności, polegającej na zbieraniu odpadów na działce znajdującej się zgodnie z planem miejscowym w jednostce [...], jest sprzeczna z planem. W § 8 planu przewidziano zakaz lokalizacji przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany, z wyjątkiem garaży i parkingów, rurociągów do przesyłania wody, gazu, ciepłej wody. Zgodnie z rozporządzeniem RM z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r., nr 213, poz. 1397), zbieranie odpadów zaliczone jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, które wymagają uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sprzeczność z planem miejscowym stoi na przeszkodzie do udzielenia pozwolenia. W odwołaniu od decyzji Spółka wniosła o jej uchylenie i wydanie zezwolenia. Zarzuciła naruszenie art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy poprzez błędne jego zastosowanie i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy prawnej odmowy. W uzasadnieniu podniesiono, że organ I instancji nie wskazał, z jakim konkretnie przepisem § 8 planu miejscowego lokalizacja inwestycji jest sprzeczna. Przepis § 8 zawiera wiele reguł zachowania i powołanie go w całości narusza art. 107 § 3 k.p.a. W sprawie nie ma podstaw do stosowania przepisu § 8 pkt 1 lit. g, natomiast § 8 pkt 1 lit. h uchwały zakazuje lokalizacji funkcji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przepisy prawa nie posługują się natomiast pojęciem "funkcji" mogących znacząco oddziaływać na środowisko, znane im jest natomiast pojęcie "przedsięwzięcia". Po uzupełnieniu materiału sprawy o wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaskarżoną decyzją z [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wskazano, że zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy, właściwy organ odmawia wydania pozwolenia na zbieranie odpadów w sytuacji gdy zamierzony sposób gospodarki odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, niezgodność z planem uzasadnia wobec tego odmowę udzielenia zezwolenia. Dla jednostki [...] plan miejscowy w § 8 pkt 1 lit. h przewiduje zakaz lokalizacji funkcji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany, z wyjątkiem garaży i parkingów, rurociągów do przesyłu gazu, wody, ciepłej wody. Zgadzając się z zarzutem, że posłużenie się w planie kategorią "funkcji" zamiast znanej ustawodawstwu kategorii "przedsięwzięcia" nie jest rozwiązaniem fortunnym, Kolegium stwierdziło, że okoliczność ta nie zmienia znaczenia uchwały. Katalog przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zawiera rozporządzenie RM z 9 listopada 2010 r., które w § 3 ust. 1 pkt 81 wymienia punkty do zbierania i przeładunku złomu. W konsekwencji wniosek o sprzeczności zamierzenia z planem miejscowym jest uprawniony, a odmowa udzielenia zezwolenia zasadna. W skardze do sądu administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach oraz art. 6 i 8 k.p.a. W uzasadnieniu podtrzymano twierdzenie, że skoro plan miejscowy w § 8 pkt 1 lit. h posługuje się pojęciem funkcji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zamiast pojęciem przedsięwzięć, to bezpodstawne jest utożsamienie tych dwóch terminów i odwoływanie się w konsekwencji do przepisów rozporządzenia, które nie zna pojęcia funkcji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie wskazano, jakimi dyrektywami interpretacyjnymi organ się posłużył. W ocenie Spółki na gruncie wykładni "literalnej" pojęcia funkcji i przedsięwzięcia nie są tożsame, także uchwała w przedmiocie planu miejscowego posługuje się oboma tymi terminami w § 8 pkt 1 lit. g i lit. h. W przypadku wątpliwości interpretacyjnych należy je rozstrzygać na korzyść obywatela. Zwrócono także uwagę, że posłużenie się w uchwale określeniem niejasnym, wieloznacznym, które nie zostało zdefiniowane w prawie, skutkuje nieważnością takiej uchwały (wyrok WSA w Gliwicach z 31 stycznia 2001 r., sygn. II SA/Gl 1096 1096/10), a sprzeczność uchwały z prawem oznacza także przypadek naruszenia zasad techniki prawodawczej, określonych w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. nr 200, poz. 908 ze zm.), sąd administracyjny zaś uprawniony jest do odmowy zastosowania aktu rangi podustawowej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie są kwestionowane i nie budzą wątpliwości. Strona zwróciła się o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów (metali żelaznych i metali nieżelaznych), udzielanego na podstawie ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Podstawą do odmowy takiego pozwolenia, zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy jest okoliczność, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami, w tym przypadku ich zbieranie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy, jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Dla terenu prowadzenia zamierzonej działalności obowiązuje plan miejscowy, który stanowi akt prawa miejscowego. Ciężar sporu w niniejszej sprawie dotyczy rozumienia postanowień planu, w szczególności przepisu § 8 pkt 1 lit. h uchwały. Plan przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w B. z [...] r., nr [...], zgodnie z § 4 pkt 1 i 8, określa przeznaczenie terenów oraz wyznaczenie linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, a także szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Podstawą prawną uchwalenia planu były przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), tak wyznaczony zakres planu odpowiada przepisowi art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 tej ustawy, określającemu obligatoryjne treści planu miejscowego. Dla jednostki oznaczonej na rysunku planu symbolem [...] w liniach rozgraniczających ustalono jako przeznaczenie terenu budowę miejskiego centrum wystawowo-targowego i kongresowego oraz hali widowiskowo-sportowej, z możliwością wymiennego lub łącznego sytuowania powyższych funkcji. W pkt 1 lit. a-c określono dopuszczalną zabudowę i zagospodarowanie, a w pkt 1 lit. e-i wprowadzono zakazy, w tym zakaz lokalizacji funkcji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko może być wymagany, z wyjątkiem garaży i parkingów, rurociągów do przesyłu wody, gazu, ciepłej wody (pkt 1 lit. h uchwały). Charakterystyczne jest, że w powołanym przepisie wprowadzającym zakaz, prawodawca lokalny nie posłużył się techniką odesłania i nie określił przedmiotu zakazu poprzez wskazanie na jakiś przepis innego aktu prawnego, zawierającego katalog takich funkcji. Jednocześnie wprowadzając wskazany zakaz posłużono się terminologią charakterystyczną dla przepisów dotyczących ochrony środowiska. Ustalając zakres wprowadzonego zakazu należy zatem uwzględnić zarówno brzmienie przepisu, jak i cele (intencję) prawodawcy, zmierzającego do wyznaczenia możliwych sposobów zagospodarowania określonego terenu. W dacie uchwalenia planu obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. (Dz.U. nr 257, poz. 2573), wydane na podstawie delegacji z art. 51 ustawy Prawo ochrony środowiska w ówczesnym brzmieniu. Rozporządzenie to dzieliło inwestycje na dwie grupy: przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i przedsięwzięcia, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany, które wymieniono w § 3 ust. 1 rozporządzenia. W pkt 74 tego przepisu do tej kategorii przedsięwzięć zaliczono punkty do zbierania lub przeładunku odpadów, w tym złomu, do których niewątpliwie należy zaliczyć planowaną inwestycję. W dacie uchwalenia planu miejscowego przez Radę Miejską w B. w jednostce o symbolu [...] wykluczono przy tym możliwość realizacji zarówno przedsięwzięć zarówno mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagających sporządzenia raportu, zgodnie z przepisami szczególnymi (§ 8 pkt 1 lit. g), jak i inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany (§ 8 pkt 1 lit. h z określonymi w tym przepisie wyłączeniami). W związku ze zmianą stanu prawnego w zakresie ochrony środowiska aktualnie obowiązująca ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) w art. 59 ust. 1 posługuje się inną nomenklaturą, dzieląc planowane przedsięwzięcia na mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 tej ustawy. Rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienia wydane na podstawie delegacji z art. 60 ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r., nr 213, poz. 1397). Do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w § 3 ust. 1 pkt 81 tego rozporządzenia zaliczono punkty zbierania lub przeładunku złomu. Należy także wskazać, że do czasu wydania przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 60 ustawy o udostępnianiu informacji (...), zgodnie z zawierającym regulację intertemporalną art. 173 tej ustawy, zachowały moc obowiązującą poprzednie przepisy wykonawcze, zaś do czasu wydania przepisów wykonawczych na podstawie art. 60 ustawy, za przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, określone w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy, uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, natomiast za przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, określone w art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy, uważa się określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być stwierdzony. Powyższe okoliczności w przekonaniu Sądu potwierdzają zasadność wniosku, że plan miejscowy w § 8 pkt 1 lit. h wykluczył w jednostce [...] realizację przedsięwzięć polegających w szczególności na zbieraniu złomu. Odnosząc się natomiast do zarzutu wadliwej interpretacji przepisu planu miejscowego i zarzutu nieważności w tym zakresie planu, Sąd doszedł do przekonania, że nie są one uzasadnione. Po pierwsze nie można twierdzić, że każdy przypadek niejasności terminologicznej skutkuje naruszeniem zasad techniki prawodawczej i nieważnością uchwały będącej prawem miejscowym. Wątpliwości co do znaczenia danego przepisu mogą być pochodną albo jego redakcji, w tym użytej terminologii, albo rezultatem stanu faktycznego i dotyczyć zakresu normy prawnej. W niniejszej sprawie zarzuty strony dotyczą samego brzmienia przepisu i posłużenia się terminem "funkcji", zamiast znanym ustawie i przepisom wykonawczym terminem "przedsięwzięcie". Zakres stosowania Zasad techniki prawodawczej określonych w załączniku do rozporządzeniu Prezesa RM z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej do aktów prawa miejscowego jest ograniczony, co wynika z § 143 tych zasad. Uchwała w przedmiocie planu miejscowego nie jest aktem wykonawczym w stosunku do przepisów o ochronie środowiska, nie ma zatem w tej relacji dominującego znaczenia nakaz zachowania spójności terminologicznej i nie znajdują zastosowania przepisy działu VI i V zasad techniki jako kryterium zgodności tej uchwały z przepisami dotyczącym ochrony środowiska, nie wykazano przy tym, aby którakolwiek z zasad została naruszona. Nie mogą w sprawie znaleźć także zastosowania zasady działu II, albowiem problem nie dotyczy standardów nowelizacji aktu prawa miejscowego. Natomiast przepisy działu I rozdziałów 2-7 nie zawierają żadnych standardów dotyczących jednolitości terminologicznej aktu prawnego, na czym koncentrują się argumenty skargi. W tym stanie rzeczy nie ma żadnych podstaw do odmowy zastosowania przez Sąd przepisów prawa miejscowego, a zarzut ich sprzeczności z prawem, ograniczony do zarzutu naruszenia bliżej nie wskazanej zasady techniki prawodawczej jest arbitralny i pozbawiony rzeczowego uzasadnienia. Problem w konsekwencji ogranicza się do zagadnień interpretacyjnych. Akty prawa miejscowego, jak wszystkie akty prawa, podlegają wykładni. Dyrektywy interpretacyjne stanowią zbiór reguł o charakterze względnym i hipotetycznym, ich dobór i przyznane pierwszeństwo zależą od okoliczności i powodu sporu interpretacyjnego. Za jedną z wyjściowych dyrektyw należy jednak uznać zakaz wykładni skutkującej uznaniem, że zakres normy prawnej jest pusty, wykładni prowadzącej do wniosku, że przepis nie odnosi się do żadnej sytuacji faktycznej czy żadnego adresata. To zadaniem interpretatora jest posłużenie się takimi dopuszczalnymi dyrektywami, aby ustalić sensowne znaczenie przepisu, wykładnia prowadząca zaś do uznania przepisu za pozbawiony sensu musi być uznana za wadliwą i w istocie zaprzecza celowi interpretacji, którym jest właśnie ustalenie treści reguły zachowania, zakazu lub nakazu. Powołując się na bliżej niewyjaśnione względy wykładni "literalnej" (bez określenia, jak autor skargi kasacyjnej rozumie tę wykładnię), stwierdzono, że pojęcia "funkcja" i "przedsięwzięcie" nie są tożsame. Teza ta jest nie tylko pozbawiona uzasadnienia, ale także wadliwa. Brzmienie tych terminów niewątpliwie się różni, co ma zawsze miejsce w sytuacji posłużenia się dwoma wyrażeniami. Jest jednak podstawowa różnica pomiędzy terminem, a pojęciem stanowiącym znaczenie terminu. Jeżeli zasadne jest stwierdzenie, że różnią się między sobą dwa wymienione terminy, to wykazanie tożsamości pojęć wymaga odniesienia się do ich znaczenia. W tym zakresie termin "funkcja" wykazuje daleko idącą wieloznaczność, bywa rozumiany także jako rola (działanie), cel (przeznaczenie), i jako rezultat, skutek (por. I. Bogucka: Funkcja prawa. Analiza pojęcia. Zakamycze 2000, s. 27 i nn). W konsekwencji nie można stwierdzić, że posłużenie się terminem funkcji na oznaczenie przedsięwzięcia jest wadliwe i narusza reguły znaczeniowe, skoro może ono być użyte w rozumieniu przedmiotowym, jako określone następstwo, efekt działalności. Ustalenie w konsekwencji zakresu zakazu określonego w § 8 pkt 1 lit. h planu miejscowego nie budzi w ocenie Sądu żadnych nadmiernych trudności, jest możliwe już przy zastosowaniu językowych reguł znaczeniowych, a potwierdzone względami systemowymi, które wskazują na zamiar prawodawcy wykluczenia możliwości lokalizacji na wskazanym terenie inwestycji uznanych na gruncie przepisów ochrony środowiska za generujące środowiskowe zagrożenia i podlegające szczególnym procedurom weryfikującym warunki ich realizacji. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.