II SA/Gl 810/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki budowli uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości. Pismem z dnia 1 września 2008 r. J. P. zwróciła się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. z wnioskiem o udzielenie informacji czy zgodnie z prawem została wykonana budowla ziemna – grobla. Grobla ta bowiem, zdaniem strony, została wykonana przez I. N. w wodzie na pograniczu dwóch działek: inwestora nr [...] oraz wnioskodawczyni nr [...]. W trakcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, o którego wszczęciu poinformowano strony, organ przeprowadził w dniu 25 września 2008 r. oględziny, w protokole z których stwierdzono, iż w granicy działek znajduje się nasyp o długości ok. 80 m i szerokości ok. 5 m. Nasyp rozdziela 2 zbiorniki. Roboty ziemne polegały na usypaniu wału ziemnego na terenie wyrobiska żwirowego częściowo pokrytego wodą. Jak oświadczył I. N. nasyp zrealizowany został w ramach robót rekultywacyjnych, na które otrzymał on pozwolenie decyzją Starosty K. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał I. N. rozbiórkę samowolnie zrealizowanej budowli ziemnej – grobli i uporządkowanie terenu. Jak wynika z uzasadnienia ww. decyzji organ uznał groblę za hydrotechniczną budowlę ziemną. Nakaz rozbiórki uzasadnił natomiast tym, iż pomimo wezwania inwestor nie przedłożył dokumentów niezbędnych do ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej. W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez I. N. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną doń decyzję organu I instancji i przekazał sprawę organowi temu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że wykonaną groblę należy traktować nie jako budowlę hydrotechniczną lecz jako groblę na obszarach nawadnianych. Podkreślił, iż nie ma racji I. N. twierdząc, że nie wybudował grobli a tylko piaskowe obrzeże wyrobiska. Zdaniem organu II instancji wprawdzie obiekt istotnie powstał przez usypanie ze żwiru i piasku lecz pełni funkcję grobli jako "wał ziemny utrzymujący wodę w sztucznym zbiorniku". W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ponownie nakazał I. N. rozbiórkę grobli, tym razem, stosownie do wskazań sformułowanych przez organ II instancji traktując ją jako groblę na obszarach nawadnianych, a tym samym jako urządzenie melioracji wodnej szczegółowej. Jednocześnie zobowiązał inwestora do uporządkowania terenu i przestrzegania w trakcie prac rozbiórkowych określonych w osnowie decyzji warunków. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z dyspozycjami zawartymi w decyzji WINB w K. wydał w oparciu o art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) postanowienie z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie legalizacji inwestycji. Powyższe postanowienie nakładało na I. N., właściciela nieruchomości o nr ewid. [...], obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni licząc od dnia otrzymania postanowienia, dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W dniu 19 sierpnia 2009 r. inwestor przedłożył dokumentację określoną postanowieniem. Jednakże z uwagi na szereg braków i nieprawidłowości dokumentacja ta nie mogła stanowić podstawy do legalizacji przedmiotowego urządzenia. W związku z powyższym pismem z dnia 9 września 2009 r. o znaku [...] wezwano inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Wobec bezskutecznego upływu terminu organ zobligowany był do zastosowania procedury z art. 49b ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej złożył I. N. podnosząc, iż groblę wykonał zgodnie z decyzją rekultywacyjną. Nie jest ona groblą na terenach nawadnianych. Odwołujący podkreślił, że Inspektorat Budowlany przenosi nazewnictwo J. P. do swoich decyzji. Wskazał też, że pomimo kilku prób podejmowanych w celu ugody z J. P., do takowej nie doszło. Zaakcentował, że w dokumentacji zdjęciowej (w posiadaniu Inspektora Nadzoru Budowlanego) sprzed rekultywacji, ewidentnie widać linię brzegową, która w trakcie prac została jedynie podniesiona i wzmocniona. Było to koniecznością, ponieważ przepust wody (nielegalny, do dnia dzisiejszego Nadzór Budowlany nie zajął stanowiska) znajduje się po stronie J. P., która w sposób świadomy podnosi lub obniża poziom wody. Przeprowadzone prace pozwoliły zaś na właściwe zagospodarowanie terenów zdegradowanych wyrobiskiem, które zyskały na walorach krajobrazowych, estetycznych i użytkowych. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w świetle zebranych w sprawie materiałów należy stwierdzić, że nie można w omawianym przypadku mówić o zrealizowaniu grobli ani tym bardziej o grobli na obszarach nawadnianych. Uprzednio na terenie działki nr [...] w miejscu, w którym obecnie znajduje się zbiornik wodny zlokalizowane było złoże kruszywa naturalnego "[...] " (karta rejestracyjna złoża została zatwierdzona decyzją Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii Urzędu Wojewódzkiego w C. z dnia [...] r.). Wedle przedstawionej przez skarżącego dokumentacji, na mapie sytuacyjno - wysokościowej złoża z marca [...] r. (skala 1:2000), teren złoża pokrywa się z granicą działki nr [...], a obszar złoża eksploatacyjnego zlokalizowany jest w miejscu, w którym obecnie znajduje się powyrobiskowy (poeksploatacyjny) zbiornik wodny, powstały w wyniku zalania wodami gruntowymi wyrobiska po złożu kruszywa. We wspomnianej karcie rejestracyjnej złoża w części opisowej (VI. Geologiczno - górnicze warunki wydobycia kopaliny) znajduje się informacja, iż część złoża jest zawodniona. Zapisano również, że ówczesny użytkownik złoża - Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna "[...] " w P. wykona sukcesywną rekultywację terenów poeksploatacyjnych - kierunek rekultywacji wodny. W ocenie organu nie budzi zatem wątpliwości fakt, iż powstanie zbiornika wodnego jest następstwem prowadzonej od ponad 20 lat eksploatacji złoża kruszywa. Kontynuując organ podał, że z działką nr [...] graniczy działka nr [...] (własność J. P.). Na podstawie znajdujących się w aktach sprawy organu I i II instancji kopiach map sytuacyjno - wysokościowych z lat 1962 i 1985, jak i mapy do celów projektowych z roku 2005 i 2009, stwierdzić można, iż w części granicy działek [...] i [...] teren, na którym obecnie znajduje się "grobla" był podwyższony w stosunku do znajdującego się bezpośrednio obok obszaru działek, na którym znajdowały się i znajdują zagłębienia - zbiorniki poeksploatacyjne. Nadto wedle sporządzonego z oględzin protokołu "grobla" wykonana została w górnej części z piasku, w dolnej - ze żwiru, czyli z kruszywa znajdującego się na terenie działki nr [...]. Organ odwoławczy, ze względu na brak definicji ustawowej "grobli" posługując się znaczeniem potocznym tego słowa przyjął, iż jest to wał ziemny spiętrzający wodę lub rozdzielający wody stojące. W niniejszej sprawie, jak stwierdził WINB w K., mamy jednak do czynienia z sytuacją, w której na terenie działki nr [...] znajduje się powyrobiskowy zbiornik, na działce zaś sąsiedniej zbiornik podobnego rodzaju (prawdopodobnie powstały również w wyniku eksploatacji złoża kruszywa przez właścicieli działki). Na podstawie map stwierdzić można, że w granicy pomiędzy działkami teren nie był obniżony (kruszywo nie było wybierane), w związku z czym nie można twierdzić, iż powstała grobla - wał ziemny rozdzielający stojące wody. Nadsypanie piasku na obszarze "grobli" nie stanowi bowiem robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt. 7 Prawa budowlanego, przez które należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W wyniku prac prowadzonych przez właściciela działki nr [...] I. N. nie doszło do powstania obiektu budowlanego, a istniejący fragment wyrobiska (czy też skarpy poeksploatacyjnego zbiornika) nie jest umocniony oraz nie posiada odpowiedniej konstrukcji, by mógł być uznany za groblę. Nie ma też podstaw do twierdzenia, że teren działki nr [...] jest terenem nawadnianym, w związku z czym nieuzasadnione byłoby w przypadku faktycznego powstania grobli zakwalifikowanie takiego obiektu jako urządzenia melioracji wodnej szczegółowej - "grobli na terenach nawadnianych", którego wykonanie podlega obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi. Organ II instancji wskazał nadto, że w przypadku samowolnego wykonania urządzenia hydrotechnicznego - grobli, organem właściwym do prowadzenia postępowania byłby nie powiatowy lecz wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji organ powiatowy winien by był przekazać sprawę do organu właściwego. W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, należało więc uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Pismem z dnia 21 czerwca 2010 r. J. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji domagając się jej uchylenia i uznania, że grobla rozgraniczająca zbiornik wodny leżący na działkach [...] i [...] (obecnie [...]) jest budowlą piętrzącą (art. 71 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego) która powstała od podstaw w 2008 r. W uzasadnieniu strona podniosła, że przedmiotowa grobla jest budowlą piętrzącą wodę, a różnica poziomów wody wynosi ponad 2 m, co jest ujęte w protokole z oględzin 25 września 2008 r. Duża różnica poziomów wody w zbiornikach powoduje przelewanie przez groblę i jej rozmywanie, o czym świadczy brunatny kolor wody w zbiorniku na działce [...]. To wszystko powoduje spłycenie i zamulenie zbiornika należącego do skarżącej. Nadto inwestor powołuje się na fakt, że groblę wybudował na podstawie decyzji [...] z [...] r., wydanej przez Starostwo w K. Decyzja ta nadaje jednak jedynie kierunek rekultywacji i zdaniem skarżącej nie uprawnia do wykonywania takich budowli. Inwestor stwierdził nadto, że grobla nie została wybudowana od podstaw, a jedynie podwyższona co wziął pod uwagę WINB w K. Zdaniem skarżącej zdjęcia ARiMR i mapy do celów projektowych z [...] r. Starostwa Powiatowego w K., potwierdzają jednak, że na miejscu istniejącej od 2008 r. grobli, przedtem nie istniała żadna inna grobla. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja wydana została nadto z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. stanowiącego, iż obligatoryjną częścią składową każdej decyzji administracyjnej (poza przypadkiem określonym w § 4 i 5 cytowanego artykułu) winno być m.in. uzasadnienie składające się z części faktycznej i prawnej. Uzasadnienie faktyczne decyzji administracyjnej powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wymogów powyższych, zdaniem Sądu, organ II instancji nie dochował w stopniu zezwalającym na wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji przedłożone Sądowi akta sprawy zawierają luki uniemożliwiające merytoryczną ocenę prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż brak pełnej jasności co do zakresu rzeczywiście wykonanych przez I. N. prac oraz dokonanej przez organy oceny ich charakteru. Organ I instancji w uzasadnieniu wydanej w dniu [...] r. decyzji stwierdził bowiem, iż działania I. N. polegały na wykonaniu objętej przepisami Prawa budowlanego grobli stanowiącej urządzenie melioracji wodnej szczegółowej. Uzasadnienie zaś zaskarżonej decyzji drugoinstancyjnej charakteryzuje w tej mierze brak jednoznaczności. Z jednej bowiem strony organ II instancji stwierdza, że w istocie grobla jako wał ziemny rozdzielający wody w ogóle nie powstała, a jedynie I. N. nadsypał piasek co nie stanowi robót budowlanych. Tym samym, zdaniem organu, nie powstał żaden obiekt budowlany. W niespójności do powyższego w kolejnym passusie organ II instancji stwierdził jednak, że w przypadku samowolnego wykonania grobli stanowiącej budowlę hydrotechniczną organem właściwym do przeprowadzenia postępowania administracyjnego byłby nie powiatowy lecz wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego i to temu organowi organ I instancji winien był sprawę przekazać. W konsekwencji tych dwóch, zawartych w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej sprzecznych ze sobą ocen nieklarownym jest czy i co w istocie I. N. wykonał i jaka zdaniem organu jest kwalifikacja prawna efektu wykonanych prac. W efekcie niejasnym jest w konsekwencji czy organ II instancji umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania w wyniku stwierdzenia braku obiektu budowlanego czy z uwagi na niewłaściwość organu pierwszej instancji (co w oczywisty sposób musiałoby mieć wpływ na ewentualny dalszy tok postępowania). Wskazać w tym miejscu należy, że w trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 15 grudnia 2010 r. pełnomocnik organu na pytanie Sądu wyjaśnił, że w uzasadnieniu decyzji wskazano 2 różne powody umorzenia postępowania z ostrożności procesowej i celem wzmocnienia argumentacji. Sąd wskazuje jednak, że wynikające z decyzji ustalenia organu co do stanu faktycznego muszą być jednoznaczne, a nie alternatywne, albowiem dopiero wówczas gdy stan faktyczny sprawy został jednoznacznie wyjaśniony możliwe jest wydanie załatwiającego sprawę rozstrzygnięcia. Wskazując niejasności co do istoty wykonanych prac podkreślenia wymaga też, iż w trakcie postępowania administracyjnego skarżąca J. P. podnosiła (np. pismem z dnia 1 czerwca 2009 r.), że jej zdaniem grobla, stanowiąca budowlę piętrzącą powstała od podstaw w roku 2008 r. i piętrzy ona wodę na wysokość 3 m. Do twierdzeń tych nie odniesiono się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji wskazać też należy, iż z akt sprawy nie wynika przyczyna istotnej rozbieżności pomiędzy dokonaną przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oceną zrealizowanych przez I. N. robót zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. a oceną wyrażoną w decyzji obecnie zaskarżonej. Przypomnieć w tym miejscu należy, że decyzja pierwszoinstancyjna z dnia [...] r. została przez WINB w K. uchylona rozstrzygnięciem z dnia [...] r., albowiem organ ten zarzucił organowi I instancji wadliwe uznanie nasypu za hydrotechniczą budowlę ziemną-groblę. Wskazał też organowi I instancji konieczność zakwalifikowania nasypu jako grobli na obszarach nawadnianych zaliczanej do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. W decyzji natomiast stanowiącej przedmiot wniesionej do Sądu skargi przyjętą przez organ I instancji w ślad za wyrażoną przez WINB oceną kwalifikację nasypu jako grobli na terenach nawadnianych uznano za błędną wywodząc, iż w rzeczywistości w ogóle żadna grobla nie powstała albowiem I. N. na brzegu wyrobiska podsypał jedynie piasek, a nadto dokonał tego na terenie, który nie jest terenem nawadnianym. Sąd podkreśla w tym miejscu, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie jest związany swoją oceną dokonaną w poprzedniej decyzji i na kolejnym etapie postępowania może stanowisko swe zmienić. Jednakowoż w sytuacji gdy organ drugoinstancyjny uchylił decyzję organu I instancji z uwagi na wadliwą, jego zdaniem, ocenę stanu faktycznego, a obecnie za wadliwe uznaje stanowisko organu I instancji zgodne z wyrażonymi przez siebie uprzednio wskazaniami - tak diametralna zmiana stanowiska winna zostać należycie uzasadniona. Stosownego wyjaśnienia brak jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji albowiem organ II instancji ani jednym słowem nie nawiązał do swych poglądów wyrażanych wcześniej na temat charakteru wykonanych przez I. N. robót. W konsekwencji wydaną przez organ II instancji decyzję uznać należy za naruszającą przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co tym samym obliguje Sąd do jej uchylenia. Jednocześnie Sąd podkreśla, iż uchylając decyzję organu II instancji nie przesądza o jej ewentualnej trafności i jakości merytorycznej, w tym o dokonanej ocenie w zakresie charakteru wykonanych robót. Na obecnym etapie postępowania jednoznaczne w tej mierze oceny byłyby bowiem przedwczesne i zdaniem Sądu nieuprawnione. Ponownie rozważając sprawę organ usunie wskazane wyżej braki i niejasności i podejmie właściwą, należycie uzasadnioną decyzję. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na zwolnienie skarżącej z obowiązku ich poniesienia.