II SA/Gl 811/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w C. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: ŚWINB) z dnia [...] roku sygn. [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. (dalej: PINB) z dnia [...] roku o nałożeniu grzywny w kwocie 5000 złotych w celu przymuszenia. Postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. PINB nakazał "A" sp. z o.o. (dalej: strona, Spółka), właścicielowi budynku usytuowanego przy ul. [...] w B., wykonanie zabezpieczeń otworów okiennych i drzwiowych w budynku (pustostan) w celu uniemożliwienia dostępu osób trzecich oraz usunięcie wszystkich elementów dachu mogących stwarzać zagrożenie, a także umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Ponadto zakazał użytkowania budynku. W wyniku wniesionego odwołania ŚWINB orzeczeniem z dnia [...] r. WINB- [...] uchylił decyzję PINB i orzekł podobnie jak organ I instancji, zmieniając jedynie termin wykonania obowiązków do [...]. Strona wniosła skargę na tę decyzję do WSA oraz jednocześnie złożyła wniosek do ŚWINB o wstrzymanie wykonania decyzji do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd. ŚWINB postanowieniem z dnia [...]. odmówił wstrzymania wykonania. W związku z powyższym PINB wezwał stronę do udzielenia informacji czy nakaz został wykonany. W dniu [...]. przeprowadzono czynności kontrolne w trakcie których stwierdzono, że nakaz nie został wykonany. Wobec tego PINB był zobowiązany do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych. W konsekwencji wystosowane zostało upomnienie, które zobowiązana otrzymała w dniu [...] r. W dniu [...] r., w związku z dalszym niewykonaniem obowiązku, wydany został tytuł wykonawczy wraz z wnioskiem o zastosowaniu środka egzekucyjnego tj. grzywny celem przymuszenia. PINB ww. postanowieniem z [...]. znak [...]: - nałożył na zobowiązanego tj. "A" Sp. z o.o. grzywnę w wysokości 5000,00 zł (słownie: pięć tysięcy złotych) w celu przymuszenia do całkowitego wykonania nakazu decyzji ŚWINB z dnia [...]. Znak: [...] i wzywał do jej uiszczenia w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia; - wezwał do całkowitego wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] r. tj. wykonania zabezpieczeń otworów okiennych i drzwiowych w budynku (pustostan) przy ul. [...] w B. w celu uniemożliwienia dostępu osób trzecich, usunięcie wszystkich elementów dachu mogących stwarzać zagrożenie, umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia - w terminie 7 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia. Jednocześnie poinformował adresata, że w przypadku niewykonania obowiązku w terminie nakładane będą grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego będzie orzeczone wykonanie zastępcze (art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. Ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia organ uwzględnił długotrwałość i czas zwłoki w wykonaniu obowiązku, charakter obowiązku i warunki materialne zobowiązanej. W zażaleniu z [...] r. pełnomocnik Spółki podniósł, że wykonała ona obowiązki wynikające z wydanego postanowienia. Natomiast okoliczność w postaci niszczenia mienia przez nieustalonych sprawców, w tym zniszczeniu oznaczeń, jak też wyłamania okien i likwidacji zabezpieczeń w drzwiach wejściowych, nie może świadczyć o niewykonaniu obowiązków. Ponadto stan prawny nieruchomości uniemożliwia dokonanie innych zabezpieczeń, ponieważ nie ma ona dostępu do drogi publicznej z uwagi na wydanie jej w części Gminie B.. Także trwająca procedura dotycząca uzyskania pozwolenia na rozbiórkę obiektu dowodzi, iż strona ma obowiązek dokonania zabezpieczeń w niezbędnym zakresie, bowiem w intencji strony budynek ma zostać rozebrany po uzyskaniu decyzji. Ponadto zdaniem strony nałożona grzywna jest w sposób rażący wysoka. ŚWINB utrzymując w mocy kwestionowane orzeczenie postanowieniem z [...] r. wyjaśnił, że prawomocnym postanowieniem z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę "A" sp. z o.o. w C. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. nr [...], a zatem pozostaje ona w obiegu prawnym. Decyzja ta nie została wykonana, co dokumentuje protokół z przeprowadzonych w dniu [...]. przez PINB oględzin obiektu z udziałem przedstawicieli Spółki. Ponowne oględziny obiektu przeprowadzone w dniu [...] r. przez PINB na zlecenie ŚWINB potwierdziły całkowitą niezasadność zarzutu wykonania egzekwowanego obowiązku. Odnosząc się do zarzutu wymierzenia rażąco wysokiej grzywny zauważył, iż nie przekroczył przysługującego mu w tym zakresie granic uznania. Skoro "A" sp. z o.o. w C. przez przeszło 5 miesięcy nie wykonała nałożonego na nią obowiązku usunięcia stanu zagrożenia, jakie stwarza budynek, to PINB miał obowiązek przymusić dłużnika do wykonania tego obowiązku, określając wysokość grzywny tak, by była ona skuteczna. Chodzi tu o zapewnienie bezpieczeństwa ludzi. W skardze z 22 sierpnia 2018 r. pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie postanowienia nakładającego grzywnę, podnosząc argumenty powoływane wcześniej w trakcie postępowania. W szczególności wskazał na fakt wykonania decyzji ŚWINB, potwierdzony w postanowieniu Miejskiego Konserwatora Zabytków w B. z [...] r., do czego organy się nie odniosły. Poza tym stwierdził, w decyzji nie określono precyzyjnie sposobu zabezpieczenia. Strona, jego zdaniem, właściwie zabezpieczyła i oznaczyła budynek oraz usunęła z dachu elementy stanowiące zagrożenie, natomiast dokonane zabezpieczenia zostały zniszczone przez nieustalonych sprawców. Ponownie zwrócił uwagę na trudności z uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę obiektu, stwarzane przez organy administracji. Pismem z dnia 15 sierpnia 2018 r. pełnomocnik uzupełnił skargę, wskazując na brak przeprowadzenia dowodu z postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków oraz zgromadzoną przez ten organ dokumentację zdjęciową. Potwierdza ona fakt wykonania decyzji. Pełnomocnik skarżącej złożył kolejne pismo procesowe z dnia 12 lutego 2019r., w którym uzupełnił skargę podając okoliczności które, jego zdaniem, świadczą o "torpedowaniu" starań skarżącej o uzyskanie pozwolenia na rozbiórkę obiektu. Poinformował także o uzyskaniu decyzji zezwalającej na rozbiórkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r.o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U z 2018 r., poz. 1314, dalej: u.p.e.a.) grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym o charakterze przymuszającym. Jej celem jest doprowadzanie do wykonania określonego obowiązku w sposób pośredni, to jest poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny. Ta "przymuszająca" funkcja grzywny powoduje, że może być ona nakładana jedynie wtedy, kiedy zobowiązanie nie zostało wykonane. Stan niewykonania nie może budzić wątpliwości. W rozpatrywanej sprawie, jak wynika ze skargi oraz z treści uzasadnienia postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w B. z dnia [...] r. w sprawie uzgodnienia rozbiórki budynku mieszkalnego przy ul. [...] w B., obowiązek nałożony na skarżącą decyzją PINB w B. nr [...] z dnia [...] r. PINB oraz dokumentacji fotograficznej zgromadzonej przez ten organ, został wykonany. Na s. 2 tego dokumentu stwierdza się: "Wnętrze obiektu nie zostało udostępnione – budynek opuszczony, zabezpieczony przed wejściem osób postronnych zgodnie z decyzją PINB-u." W ocenie Sądu, zważywszy na stwierdzenie tego stanu w dokumencie urzędowym przez organ administracji publicznej, uzasadnia twierdzenie, że przynajmniej w dacie przeprowadzenia oględzin, które, jak wynika z uzasadnienia postanowienia odbyły się w dniu [...] r., decyzja była wykonana. Organy orzekające w sprawie wydają się tego nie kwestionować, zwracając uwagę na to, że w trakcie kolejnych oględzin, przeprowadzonych przez PINB w dniach [...] r. oraz [...] r., stwierdzono brak zabezpieczeń oraz informacji o stanie zagrożenia umieszczonej na budynku. Z kolei skarżąca wskazuje na okoliczności, które rzeczywiście mogły doprowadzić do takiego stanu, mimo wcześniejszego wykonania decyzji (zniszczenie zabezpieczeń przez nieznanych sprawców) oraz przewlekłość postępowania w sprawie decyzji rozbiórkowej. Jak wynika z akt postępowania oraz oświadczenia pełnomocnika skarżącej zawartego w piśmie procesowym z [...] r., od [...] r. skarżąca ubiegała się o uzyskanie pozwolenia na rozbiórkę przedmiotowego obiektu i ze względu na postawę organów uczestniczących w postępowaniu (problem bezpodstawnego nałożenia przez organ współdziałający, tj. Miejskiego Konserwatora Zabytków w B. obowiązku inwentaryzacji obiektu postanowieniem z dnia [...] r.) pozwolenia takiego nie mogła uzyskać. W dacie wniesienia pisma takim pozwoleniem ostatecznym już dysponowała. W ocenie Sądu, grzywna została wymierzona tak z naruszeniem art. 119 § 1 u.p.e.a., bowiem nie służy celowi jakim jest przymuszenie do wykonania obowiązku (który należy uznać za wykonany) oraz z naruszeniem zasady zaufania, skoro ciężar odpowiedzialności za niewykonanie obowiązku przerzucono na skarżącą, w sytuacji, w której opieszałe działanie organów administracji uniemożliwiło wcześniejsze dokonanie rozbiórki, co eliminowałoby problem jej wykonania.. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. (dalej: PINB) z dnia [...]. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia.