II SA/Gl 811/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 października 2019 r. sprawy ze skargi "A" w U. na postanowienie Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku z zakresu ochrony przeciwpożarowej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] nałożył na Spółdzielnię Mieszkaniową "A" w U., [...] U., przy ul. [...] grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 3.000,00 zł z powodu niewykonania przez zobowiązanego obowiązków wynikających z decyzji nr [...] organu z dnia [...] r. Zażalenie na to postanowienie złożyła ukarana Spółdzielnia. Stwierdziła, że termin do wykonania obowiązków nałożonych w decyzji nr [...] wygasł z dniem 31 lipca 2013 r. oraz 31 listopada 2013 r. a ponadto zobowiązana częściowo zrealizowała już obowiązki nałożone w ww. decyzji, co nie zostało uwzględnione w postanowieniu o nałożeniu grzywny. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach zaskarżonym postanowieniem utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Stwierdził, że kolejne czynności kontrolne przeprowadzone w grudniu 2018 roku potwierdziły nadal występujący brak wykonania obowiązków nałożonych w decyzji wydanej przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. W tym zakresie spisano protokół ustaleń z dnia [...] roku. W treści tego dokumentu odnotowano uwagi o utrzymującym się braku wykonania nałożonych obowiązków dotyczących wymaganego zapewnienia dróg pożarowych do skontrolowanych budynków mieszkalnych, pomimo wydanego upomnienia do dobrowolnego zrealizowania decyzji pokontrolnej w przedmiotowym zakresie. Deklarowane sporządzenie dokumentacji projektowej dróg pożarowych i rozpoczęcie pożądanego procesu wykonawczego, zdecydowanie nie uprawnia zobowiązanej do oczekiwania, że podjęte działania w przedmiotowym zakresie mogą być uznane przez organy PSP jako wystarczające do uznania sugerowanego braku potrzeby wdrożenia niezbędnego postępowania egzekucyjnego. Zdaniem Komendy Wojewódzkiej PSP w Katowicach to nieporozumienie w prowadzonym postępowaniu w stosunku do władz SM "A" w U., ewidentnie świadczące o lekceważeniu stanu bezpieczeństwa pożarowego dla mieszkańców osiedla "[...]" w tym mieście. Komendant Wojewódzki PSP w Katowicach stwierdził, że absolutnie nie występują w rozpatrywanym przypadku żadne podstawy do oczekiwanego umorzenia, gdyż opisane obowiązki z zakresu zapewnienia wymaganego dojazdu pożarowego istnieją i są nadal wymagalne oraz na pewno nie wygasły. Skargę na to postanowienie do tutejszego Sądu złożyłą Spółdzielnia. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie: - art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 121 § 1 u.p.e.a. poprzez brak przywołania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia okoliczności uzasadniających wysokość grzywny nałożonej w drodze postanowienia Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. z dnia [...] r., - art. 7 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. - poprzez uznanie, że grzywna w wysokości określonej w postanowieniu Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. z dnia [...] r. stanowi środek egzekucyjny najmniej uciążliwy dla zobowiązanego bez jakiegokolwiek uzasadnienia dla zastosowania tego środka egzekucyjnego, - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji mimo wydania go z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. W sposób szczegółowy zrelacjonował działania podejmowane w związku realizacją obowiązków wynikających z decyzji nr [...]. Wskazał, że ostatnia kontrola przeprowadzona przez funkcjonariuszy Państwowej Straży Pożarnej potwierdziła, że w przedmiotowych obiektach nadal nie zapewniono wymaganych warunków bezpieczeństwa pożarowego, bowiem w dalszym ciągu nie wykonano nałożonych obowiązków. Ponadto w trakcie ostatnich czynności sprawdzających wykazano, że wcześniej nałożone grzywny w sprawach dotyczących konieczności usunięcia materiałów palnych z korytarzy ewakuacyjnych oraz zapewnienia wymaganych instalacji wodociągowych przeciwpożarowych, nie przyniosły oczekiwanych skutków. Spółdzielnia nie zapłaciła do tej pory żadnej z nałożonych grzywien, ani nie wykonała nałożonych obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Rozstrzygana sprawa dotyczy wymierzenia grzywny (w celu przymuszenia) w celu wykonania obowiązków wynikających z decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. nr [...] z dnia [...] r. Sąd nie kwestionuje, że realizacja nakazów wynikających z potrzeb ochrony przeciwpożarowej jest zasadna. Nie można również zgodzić się z twierdzeniami skarżącej, że termin do wykonania obowiązków nałożonych dekcyzją nr [...] wygasł z dniem 31 lipca 2013 r. oraz 31 listopada 2013r. – do kiedy to nałożone obowiązki miały zostać zrealizowane. Upływ powyższych terminów nie sprawił bowiem, że ustało zagrożenie pożarowe na skutek braku odpowiednich działań skarżącej. Można tu co najwyżej wytknąć organowi, iż postępowanie egzekucyjne było prowadzone z takim opóźnieniem i znikomą skutecznością. Sąd zdecydował się na uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji z nieco innych powodów, częściowo podniesionych w skardze. Przede wszystkim w ocenie składu orzekającego postanowienie organu I instancji w sposób istotny narusza art. 6, 8 i 9 w związku z art. 124 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. nie zawiera w ogóle uzasadnienia faktycznego, zaś prawne ma charakter szczątkowy. Co więcej, treść tego aktu nie pozwalała na ustalenie, czego dotyczy postępowanie i rozstrzygniecie. Sąd musiał te okoliczności rekonstruować na podstawie dołączonych akt administracyjnych. Organ odwoławczy zawarł w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia szerokie uzasadnienie celowości wymuszenia obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej, z którym Sąd się w pełni zgadza. Ale nie temu służy dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, aby organ odwoławczy "naprawiał" rażące uchybienia proceduralne organu I instancji. W ocenie Sądu organy obu instancji uchybiły również obowiązkom wynikającym z art. 119 i 121 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. 1438). Grzywna nie jest bowiem karą lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Ma ona charakter wyjątkowy, ostateczny i powinna być stosowana po wyczerpaniu możliwości skorzystania z innych środków egzekucyjnych (art. 119 u.p.e.a.). Stosując zatem ten środek organ musi rozważyć dokładnie i oznaczyć taką wysokość grzywny, która służyć będzie realizacji celu jaki przyświeca postępowaniu egzekucyjnemu, tj. skłonieniu zobowiązanego, który nałożonego decyzją ostateczną obowiązku nie realizuje dobrowolnie, do wykonania ciążącej na nim powinności (por wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r. II OSK 3124/17 – wszystkie orzeczenia za www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ winien określić zasadność nałożenia grzywny oraz jej wysokość po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Rozstrzygnięcie uznaniowe w zakresie wymiaru grzywny winno być szczególnie starannie uzasadnione, tak by adresat, a w dalszej kolejności sąd mógł zweryfikować, czy wszelkie podniesione przez strony okoliczności zostały wzięte pod uwagę i poddane należytej ocenie (por wyrok tutejszego Sądu z dnia 25 maja 2018 sygn. II SA/Gl 140/18). Uzasadnienie rozstrzygnięcia organu I instancji w ogóle nie zawiera odniesienia do wyżej wymienionych kwestii. Organ odwoławczy uzasadnia konieczność nałożenia grzywny (z którym Sąd się zgadza), jednakże w praktyce nie wykazał, dlaczego nałożenie grzywny określonej wysokości było konieczne. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w C. weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu.