II SA/Gl 812/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant starszy referent Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych prac zabezpieczających obiekt budowlany 1. uchyla zaskarżona decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 68 ust. 3 i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nakazał H. P. i M. P. niezwłoczne wykonanie niezbędnych prac zabezpieczających budynek mieszkalny (oficynę), polegających na oznakowaniu obiektu przez wywieszenie tablic ostrzegawczych o zakazie wstępu i grożącym niebezpieczeństwie wraz z zabezpieczeniem obiektu taśmami od strony działki nr A. W uzasadnieniu tej decyzji organ nadzoru budowlanego wskazał, że przeprowadzone w dniu [...] 2005 r. oględziny wykazały, że znajdujący się w granicy działek nr B i C budynek dostawiony do budynku frontowego znajduje się w złym stanie technicznym, stanowi zagrożenie bezpieczeństwa użytkownikom tych działek oraz użytkownikom sąsiedniej działki nr A. Konstrukcja dachu, krytego dachówką cementową i po części papą, wykazuje znaczne ubytki i odkształcenia, istniejące kominy wyprowadzone ponad pokrycie dachu wykazują odchylenia od pionu. Następnie organ stwierdził, że w sprawie tej odbyła się rozprawa administracyjna, podczas której właściciele budynku nie zdecydowali się na rozbiórkę w trybie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Biorąc to pod uwagę należało orzec o nałożeniu obowiązku wykonania odpowiednich zabezpieczeń. Od powyższej decyzji wniesione zostały dwa odwołania. H. P. w swoim odwołaniu podniósł, że przedmiotowy budynek (oficyna) znajduje się w złym stanie technicznym, nie nadaje się do remontu i odbudowy. Deklarując gotowość natychmiastowej rozbiórki wniósł o uchylenie decyzji i nakazanie rozbiórki obiektu. M. P. z kolei wniósł o uchylenie powyższej decyzji "w zakresie uzasadnienia" i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zarzucając, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego w sposób zgodny z przepisami. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] z powołaniem się na art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał poczynione w postępowaniu pierwszoinstancyjnym ustalenia odnośnie złego stanu technicznego budynku (oficyny), którego strony nie kwestionują. Skoro właściciele obiektu nie mogą dojść do porozumienia co do przeprowadzenia rozbiórki, dlatego wydanie nakazu rozbiórki opartego o przepis art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie jest możliwe. Jednakże mając na uwadze, że budynek jest w złym stanie technicznym wydanie nakazu zabezpieczeń budynku jest uzasadnione i konieczne. Należało więc, w ocenie organu odwoławczego, sprostować podstawę prawną decyzji, gdyż przepis art. 68 ustawy Prawo budowlane odnosi się jedynie do przypadków, gdy obiekt jest zamieszkały i istnieje potrzeba jego opróżnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, sprecyzowanej na rozprawie, H. P. wniósł o uchylenie powyższej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Skarżący zarzucił organowi, że uchyla się od podjęcia decyzji nakazującej rozbiórkę budynku oficyny będącego w złym stanie technicznym. Budynek nie nadaje się do odbudowy, wymagałoby to olbrzymich nakładów niezbędnych do zbudowania nowego dachu (więźby i pokrycia), położenia nowych podłóg i stropów (poprzedni się zawalił), postawienia kominów i pieców. Poza tym mury budynku są złej jakości, zbudowane zostały z kamienia wapiennego na zaprawie wapienno-piaskowej sto lat temu, która wykrusza się. Skarżący następnie wskazał, że już w postępowaniu sądowym o podział nieruchomości biegły z zakresu budownictwa ustalił stan budynku jako nienadający się do odbudowy, stąd doszło do takiego podziału większej działki nr D, że oficyna znalazła się częściowo na działce nr B i częściowo na działce nr C. Zdaniem skarżącego w sprawie winna zostać wydana decyzja nakazująca współwłaścicielom budynku oficyny rozbiórkę na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wskazał jedynie, że z uwagi na brak zgody M. P. nie można było wydać decyzji nakazującej rozbiórkę, dopiero po uzyskaniu zgody organu administracji architektoniczno-budowlanego może zostać orzeczona rozbiórka. Uczestnik postępowania M. P. wniósł o oddalenie skargi uznając zaskarżoną decyzję nakazującą wykonanie zabezpieczeń zniszczonego obiektu przed dostępem osób trzecich za zasadną. Podzielił również stanowisko organu, iż na drodze administracyjnej nie można rozstrzygać kwestii cywilnoprawnych. Tylko po uzyskaniu zgody wszystkich współwłaścicieli obiektu możliwe będzie wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę. Poza tym uczestnik zakwestionował zasadność brania udziału w sprawie innych osób w charakterze stron. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowane decyzje wydane zostały bez wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla końcowego rozstrzygnięcia okoliczności, a zatem z naruszeniem proceduralnych przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, a to naruszenie zdaniem Sądu mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskutek powyższych uchybień zaskarżona decyzja uchybia także materialnoprawnej normie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), stanowiącej podstawę prawną rozstrzygnięcia. Bezspornym jest w sprawie, że przedmiotowy obiekt budowlany, zwany oficyną, dobudowany do budynku mieszkalnego, usytuowany jest na dwóch działkach: nr D stanowiącej własność H. P. i nr C stanowiącej własność M. P.. Oznacza to, że zarówno skarżący, jak i uczestnik postępowania, jako właściciele tego obiektu, obowiązani są z mocy prawa utrzymywać i użytkować ten obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stanowi tak przepis art. 61 wymienionej ustawy. Zatem winni go m.in. użytkować w sposób zgodny z przeznaczeniem, wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Naruszenie wymagań w tym zakresie rodzi potrzebę przeciwdziałania ze strony organu nadzoru budowlanego. Z poczynionych w toku postępowania ustaleń wynika, że obiekt ten nie jest użytkowany i znajduje się w złym stanie technicznym. Wskazują na to wyniki oględzin przeprowadzonych w dniu [...] 2005 r., znajdująca się w aktach administracyjnych dokumentacja fotograficzna. Zły stan techniczny potwierdził uczestnik M. P. na rozprawie administracyjnej w dniu [...] 2006 r., z kolei skarżący konsekwentnie utrzymywał, że oficyna nie tylko jest w złym stanie technicznym i estetycznym, ale nie nadaje się do remontu czy odbudowy. W tej sytuacji słusznie przyjął organ odwoławczy, że brak było jakichkolwiek podstaw prawnych do prowadzenia postępowania i stosowania środków, o których mowa w art. 68 i art. 69 ustawy Prawo budowlane, jak uczynił to organ pierwszej instancji. W pierwszym przypadku z tego powodu, że sporny obiekt nie jest użytkowany i nie zachodzi potrzeba jego opróżnienia, w drugim natomiast z tego względu, że zastosowanie środków zabezpieczających wymienionych w art. 69 ustawy Prawo budowlane nie następuje w drodze decyzji. Z niezrozumiałych jednak powodów organ odwoławczy w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, zdecydował się utrzymać w mocy decyzję, którą nakazano właścicielom obiektu (oficyny) wykonanie jedynie niezbędnych prac zabezpieczających. Wymieniony ostatnio przepis stwarza podstawę do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w określonym terminie w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Decyzja podjęta w trybie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest decyzją rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, decyzją kończącą postępowanie. W przedstawionych okolicznościach faktycznych sprawy nie można więc uznać, by decyzja nakazująca jedynie wykonanie prac zabezpieczających budynek w postaci wywieszenia tablicy o zakazie wstępu i umiejscowienia taśm ostrzegawczych była rozstrzygnięciem co do istoty rozpoznawanej sprawy. Nakaz wykonania prac zabezpieczających nie jest bowiem rozstrzygnięciem usuwającym stwierdzone nieprawidłowości w obiekcie budowlanym będącym w złym stanie technicznym. Niezależnie od tego stwierdzić przyjdzie, że niepełny materiał dowodowy uniemożliwiał organom podjęcie rozważań, czy przedmiotowe postępowanie winno być prowadzone w trybie art. 66 ust. 1, czy też art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Ostatnio powołany przepis stanowi zaś, że jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Wbrew temu co twierdzi organ odwoławczy brak zgody na rozbiórkę jednego ze współwłaścicieli budynku (w niniejszej sprawie M. P.) nie oznacza, że nie może być wydana decyzja nakazująca rozbiórkę oficyny. Przepis art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie wymaga bowiem, by konieczna była zgoda wszystkich współwłaścicieli do orzeczenia rozbiórki. Przesłankami do wydania rozstrzygnięcia o rozbiórce w tym trybie jest stwierdzenie, że nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia. W przypadku nieużytkowanego obiektu odnosi się to głównie do sytuacji, gdy zły stan techniczny obiektu uniemożliwia doprowadzenie go do stanu właściwego. Wymaga to jednak przeprowadzenia gruntownego postępowania na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 198, poz. 2043), wydanego w wykonaniu delegacji zawartej w art. 72 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W pierwszej kolejności należy ustalić stan techniczny obiektu, w przypadku wątpliwości zlecić sporządzenie ekspertyzy technicznej, następnie ustalić przyczynę niepodjęcia robót remontowych lub robót związanych z odbudową. Konieczne jest również przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie zabrakło takich ustaleń. Organy nie uznały nawet za celowe zapoznanie się z opinią rzeczoznawcy do spraw budowlanych, która miała zostać sporządzona w postępowaniu przed Sądem Rejonowym w M. w sprawie [...], według której obiekt nie nadaje się do remontu lub odbudowy, z czym strony się zgodziły. Całokształt rozważań skłania do konkluzji, że z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności oraz niewłaściwego zastosowania przez organ odwoławczy art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie mogły się ostać w obrocie prawnym obie kontrolowane decyzje. Stwarza to podstawę do ich uchylenia na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i orzeczenia, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 tej ustawy). Stosownie do wyniku sprawy zasądzono od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, które sprowadzają się do uiszczonego wpisu od skargi (art. 200 wymienionej ustawy). Ponownie rozpoznając sprawę zmierzać będą organy do precyzyjnego ustalenia stanu technicznego budynku (oficyny), czy budynek nadaje się do remontu lub odbudowy. W zależności od tych ustaleń ukierunkowane zostanie postępowanie co do trybu, w którym ma zostać wydana decyzja rozstrzygająca sprawę.