II SA/Gl 812/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach decyzją z dnia [...] r., znak: [...] , Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej ŚWINB), po rozpatrzeniu odwołania I.W. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki rozbudowanej części garażu na działce o numerze ewidencyjnym [...] w S. oraz kotłowni i składu węgla. Decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny: Decyzją numer [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta S. udzielił inwestorowi – I.W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce o numerze ewidencyjnym [...] w S.. Decyzja ta została zmieniona decyzją numer [...] z dnia [...] r. Powyższe decyzje nie dotyczyły istniejącego garażu. Pismem z dnia [...] r. PINB w S. zawiadomił inwestora, iż nie wnosi sprzeciwu do użytkowania piętra i strychu budynku mieszkalnego jednorodzinnego na przedmiotowej działce. W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] r. PINB w S. ustalił, że garaż budynku mieszkalnego został rozbudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. W rozbudowanej części znajdują się: garaż, kotłownia i skład opału. Garaż oraz jego rozbudowa nie zostały objęte pozwoleniami na budowę domu mieszkalnego. Pismem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w tym zakresie. Podczas oględzin w dniu [...] r. ustalono, że przedmiotowy garaż został rozbudowany do szerokości przylegającego budynku mieszkalnego, od strony ulicy o 220 cm, a od strony ogrodu o 320 cm. Dodatkowo od strony ogrodu dobudowano pomieszczenie o wymiarach 318 cm x 298 cm. W części pierwotnej garażu rozebrano ścianę, celem połączenia przestrzeni z częścią rozbudowaną, w której jest kotłownia oraz skład opału. Na dachu garażu jest taras. W złożonym do protokołu oświadczeniu inwestor stwierdziła, że rozbudowa została zrealizowana w trakcie budowy przylegającego budynku mieszkalnego w [...] r. Natomiast część dobudowana została zrealizowana w [...] r. Pismem z dnia [...] r. Prezydent Miasta S. wskazał, że obowiązujący dla przedmiotowej działki plan zagospodarowania przestrzennego utracił ważność [...] r., natomiast inwestor nie złożyła wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W dniu [...] r. inwestor złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w związku z czym postanowieniem numer [...] z dnia [...] r. PINB zawiesił przedmiotowe postępowanie. Postanowieniem numer [...] z dnia [...] r. organ pierwszej instancji podjął z urzędu zawieszone postępowanie, gdyż decyzją numer [...] z dnia [...] r. Prezydent Miasta S. ustalił warunki zabudowy dla rozbudowy przedmiotowego garażu. W toku kolejnych oględzin w dniu [...] r. ustalono, że rozbudowa w kierunku ogrodu (kotłownia i skład opału) została wykonana około [...] r., natomiast rozbudowy garażu w kierunku ulicy dokonano w [...] r. Daty budowy PINB zweryfikował ze zdjęciami lotniczymi z [...] r. oraz mapą sytuacyjną. Pismem z dnia [...] r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie rozbudowy garażu od strony ulicy Lenartowicza oraz rozbudowy o kotłownie i skład węgla – od podwórka. Następnie postanowieniem numer [...] z dnia [...] r. organ pierwszej instancji na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej w terminie do 60 dni od daty doręczenia postanowienia. Termin ten na wniosek inwestora został przedłużony do dnia [...] r. W zakreślonym terminie żądane dokumenty nie zostały przedłożone, w związku z czym PINB pismem z dnia [...] r. powiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz przedłożenia informacji i dokumentów w terminie 14 dni od doręczenia zawiadomienia. Pismo to doręczono skarżącej jako inwestorowi w dniu [...] r. Następnie decyzją z dnia [...] r. PINB nakazał I.W. rozbiórkę rozbudowanej części garażu oraz kotłowni i składu węgla od podwórza, zrealizowanych bez wymaganej zgody właściwego organu, a tym samym doprowadzenie garażu do stanu pierwotnego. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania. W odwołaniu od powyższej decyzji I.W. wyraziła chęć legalizacji rozbudowy oraz wniosła o wydłużenie terminu do przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej. Podała, że organ prowadzi dwa odrębne postępowania: w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego oraz w sprawie rozbudowy garażu. Wnosząc o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów przez nieuwagę nie dopisała garażu. Wskazała, też że dobudowane obiekty są niezbędne do korzystania z budynku mieszkalnego. Uzyskała już decyzję o warunkach zabudowy oraz złożyła zamówienie na wykonanie mapy do celów projektowych. Po rozpatrzeniu odwołania Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( obecnie: t. jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1332 z póżn. zm.). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedmiotowa inwestycja wymagała pozwolenia na budowę, a jej zrealizowanie bez takiego pozwolenia w latach [...] stanowiło samowolę budowlaną. Organ pierwszej instancji dokładnie ustalił, że przedmiotem postępowania jest rozbudowa garażu o kotłownię i skład opału, przy czym zarówno garaż jak i jego części rozbudowane, nie są konstrukcyjnie powiązane z przylegającym doń budynkiem mieszkalnym i stanowią samodzielne obiekty. Stąd też nastąpiła rozbudowa garażu w rozumieniu art. 3 pkt 2 i 6 Prawa budowlanego. Na rozbudowę takiego obiektu niezbędne jest zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę, którego odwołująca się nie posiadała. Brak decyzji o pozwoleniu na budowę wymagał zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane, w myśl którego organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W okolicznościach niniejszej sprawy organ pierwszej instancji wszczął procedurę legalizacyjną, zobowiązując inwestora do wykonania obowiązków, określonych w art. 48 ust. 3 ustawy. Ponieważ przedmiotowa rozbudowa jest zgodna z decyzją numer [...] z dnia [...] r. Prezydenta Miasta S. ustalającą warunki zabudowy dla rozbudowy garażu na działce o numerze ewidencyjnym [...] w S., to organ pierwszej instancji słusznie uznał, że rozbudowa garażu nie narusza przepisów planistycznych, a zatem możliwe było wdrożenie postępowania legalizacyjnego. Zdaniem organu odwoławczego, nie naruszono również innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z treścią art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nieprzedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3, obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ pierwszej instancji nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ II instancji wskazał, że nie ma podstaw do kolejnej zmiany terminu do przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej, ponieważ inwestor nie wskazała żadnych faktycznych przyczyn, które uzasadniają kolejną zwłokę w wykonaniu obowiązków wynikających z postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] r. Organ odwoławczy zauważył, że inwestorowi wydłużono już termin do dnia [...] r. Ponadto pismem z dnia [...] r. powiadomiono odwołującą o zamiarze wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Organ odwoławczy nie dopatrzył się zaistnienia przyczyn niedotrzymania powyższych obowiązków, które to przyczyny mogłyby być niezależne od odwołującej, która miała do dyspozycji ponad sześć miesięcy na wykonanie dokumentacji projektowej, przy czym dwukrotnie była powiadamiana o wyznaczeniu terminu. Organ pierwszej instancji dopełnił również obowiązku zawiadomienia odwołującej o zamiarze wydania decyzji w sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego reprezentowana przez fachowego pełnomocnika I.W. wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji. Skarżąca zarzucała naruszenie przepisów prawa procesowego mianowicie: - art. 7 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sprawie w sposób nieprawidłowy, w szczególności brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wydanie decyzji sprzecznej z interesem społecznym oraz interesem skarżącej jako obywatela, która na skutek dokonania rozbiórki pozostanie bez ogrzewania budynku, co biorąc pod uwagę stan jej zdrowia jest dla skarżącej bardzo niebezpieczne i może mieć tragiczne, nieodwracalne skutki, - art. 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że skarżąca nie dopełniła czynności niezbędnych do uzyskania pozwolenia, - art. 9 k.p.a. poprzez wydanie decyzji pomimo braku należytego informowania skarżącej, która z uwagi na swój podeszły wiek i zły stan zdrowia, nie była w stanie zrozumieć otrzymywanych pouczeń i konsekwencji braku wywiązania się z nakładanych przez organ zobowiązań, - art. 11 k.p.a przez brak należytego wyjaśnienia skarżącej zasadności przesłanek którymi kierował się organ wszczynając postępowanie administracyjne i wydając decyzję, - art. 12 § 1 k.p.a. i. z art. 35 § 1 k.p.a. poprzez długoletnie przedłużanie przez organ rozpoznania sprawy do tego stopnia, że na dzień wydania decyzji skarżąca jest już osobą w podeszłym wieku, bardzo schorowaną i nie ma możliwości podjęcia działań mających na celu nakazaną rozbiórkę, - art. 84 § 1 k.p.a. poprzez brak zasięgnięcia opinii biegłego w celu ustalenia, jakie konsekwencje będzie miało dokonanie częściowej rozbiórki garażu, w szczególności czy konstrukcja garażu wytrzyma bez przedniej ściany, czy też koniecznym będzie jego przebudowa, gdyż miało to istotne znaczenie dla tej sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca na mocy decyzji z 1994 r. rozpoczęła budowę budynku mieszkalnego na nieruchomości stanowiącej jej własność. Budowa była wykonywana metodą gospodarczą, a prace były wykonywane przez fachowców i dokonywano wpisów w książce budowy. Na etapie budowy, zaszła konieczność dokonania pewnych modyfikacji, co skutkowało wydaniem decyzji zmieniającej. Budowa została zakończona i przez kilkanaście lat żaden organ nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń. Skarżąca była przekonana, że wszystko zostało wykonane zgodnie z planami i wymogami przepisów prawa. Skarżąca przez te wszystkie lata nie miała świadomości, że garaż, kotłownia i skład węgla wymagały zgłoszenia i pozwolenia. Po kilkunastu latach od zakończenia prac budowlanych, skarżąca otrzymała korespondencję, na którą odpowiedziała, a następnie na skutek podjętych czynności wszczęte zostało postępowanie administracyjne, które dopiero po kilku latach doprowadziło do wydania zaskarżonych decyzji. W [...] r. skarżącej doręczano kolejne pisma z pouczeniami, które z racji podeszłego wieku i choroby nie były dla niej do końca zrozumiałe, skarżąca nie była w stanie zająć się skompletowaniem żądanych dokumentów. Skarżąca nie wiedziała w jaki sposób ma postępować i gdzie się udać po pomoc, tym bardziej, że budowa zakończyła się kilkanaście lat wcześniej. Składając pisma o przedłużenie terminu starała się wywiązać z nakładanych obowiązków, jednak stan jej zdrowia nie pozwalał na zajęcie się sprawą, a sytuacja finansowa nie dawała możliwości zwrócenia się o pomoc do profesjonalisty. Wskazała również, że wykonanie wydanej w sprawie decyzji będzie miało dla skarżącej tragiczne skutki, gdyż wyburzenie części garażu spowoduje, że konstrukcja nie wytrzyma i koniecznym będzie dokonanie przebudowy. Ponadto wyburzenie garażu i kotłowni spowoduje, że skarżąca nie będzie miała żadnego ogrzewania w domu, w którym zamieszkuje, co biorąc pod uwagę jej stan zdrowia i liczne schorzenia może stanowić niebezpieczeństwo dla jej życia i zdrowia, zwłaszcza w okresie zimowym. Wreszcie podniesiono, że organ wydający decyzję błędnie zaniechał zwrócenia się o wydanie opinii przez biegłego specjalistę, celem ustalenia jakie skutki będzie miało dokonanie częściowej rozbiórki garażu. Stanowiło to istotną okoliczność w tej sprawie, biorąc pod uwagę, że to w garażu i kotłowni znajduje się jedyne ogrzewanie całego budynku mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani też w toku postępowania organy obydwu instancji nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o należycie zebrany i rozważony materiał dowodowy prawidłowo organy ustaliły daty przedmiotowej rozbudowy. Pierwotne oświadczenie skarżącej zostało zweryfikowane w toku postępowania w oparciu o zdjęcia lotnicze z [...] r. i mapy sytuacyjne. W świetle tych dokumentów niewiarygodne okazały się pierwotne oświadczenia skarżącej, że przedmiotowe roboty, polegające na rozbudowie garażu, były realizowane jeszcze w trakcie budowy budynku mieszkalnego, a następnie w roku [...] zrealizowano kolejną dobudowę. W toku kolejnych oględzin skarżąca przyznała, że roboty prowadzono w dwóch etapach w latach [...] r. W ówczesnym stanie prawnym rozbudowa (dobudowa) obiektu budowlanego w formie garażu wymagała zaś pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 2 i 6 Prawa budowlanego, wyżej powołanego (obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1332). Bez znaczenia prawnego jest fakt, czy skarżąca jako inwestor miała świadomość stanu prawnego i obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wdrożenie trybu likwidacji samowoli budowlanej, określonego w art. 48 Prawa budowlanego, jest bowiem obligatoryjne, a wydane w tym trybie rozstrzygnięcia nie zapadają na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. Organy nadzoru budowlanego nie były zatem władne do uwzględnienia sytuacji osobistej, zdrowotnej i majątkowej skarżącej. Nie mogło też odnieść skutku jej tłumaczenie, że nie rozumiała treści i znaczenia doręczanych jej pism. W toku długotrwałego postępowania mogła wszak zasięgnąć porady prawnej, bądź opinii rodziny, czy znajomych. Nie negując złego stanu zdrowia skarżącej, sąd administracyjny stwierdził, że organy nadzoru budowlanego podejmowały prawidłowe działania. Umożliwiono też skarżącej wywiązanie się z nałożonych obowiązków przedłożenia dokumentów, wymienionych w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy. Fakt, że skarżąca uzyskała wymaganą decyzję o warunkach zabudowy przeczy też tezie o jej nieporadności. Co więcej, z akt wynika, że skarżąca prowadzi proces cywilny przeciwko córce i zięciowi, a więc dysponuje wiedzą i środkami finansowymi. Faktem jest, że opracowanie projektu architektoniczno-budowlanego jest czynnością pracochłonną i kosztowną. Jednak na jego przedłożenie skarżąca dysponowała bardzo długim okresem, bowiem postanowienie nakładające obowiązek doręczono jej w dniu [...] r. Skarżąca wniosła o ponowne wydanie też kserokopii tego postanowienia. W treści tego aktu organ nadzoru budowlanego pouczył też skarżącą o obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 5000 zł oraz skutkach niewywiązania się z nałożonych obowiązków. Następnie organ ten na prośbę skarżącej przedłużył termin do wykonania postanowienia do dnia [...] r. Oznacza to, że skarżąca dysponowała ponad czteromiesięcznym okresem czasu na przedłożenie projektu budowlanego. Nie zareagowała też na zawiadomienie organu o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia dokumentów w terminie 14 dni od daty doręczenia jej pisma PINB z dnia [...] r. W efekcie, od daty wydania decyzji o rozbiórce upłynęło niemal pięć miesięcy. Tymczasem z treści odwołania wynikało, że skarżąca jedynie zamówiła mapę dla celów projektowych. Z treści skargi nie wynika też, aby skarżąca ostatecznie uzyskała projekt budowlany. Zdaniem sądu administracyjnego uwzględniając słuszny interes skarżącej oraz interes społeczny (art. 7 kpa), organy nadzoru budowlanego umożliwiły skarżącej wywiązanie się z nałożonego obowiązku. Nie jest możliwe oczekiwanie w nieskończoność na przedłożenie dokumentów, niezbędnych do legalizacji samowolnych robót budowlanych. Długotrwałość postępowania wpłynęła zaś jedynie na przedłużenie możliwości wywiązania się przez skarżącą z nałożonych obowiązków. Chybione są zatem zarzuty naruszenia art. 7, 9, 11, 12, 35 § 1 i 77 kpa. Brak też było przesłanek do zasięgnięcia opinii biegłego celem ustalenia skutków częściowej rozbiórki garażu, a w szczególności, czy nie naruszy to konstrukcji tego obiektu (art. 84 § 1 kpa). Zapewnienie bezpieczeństwa robót rozbiórkowych obciąża skarżącą jako inwestora i właściciela obiektu. Z mocy art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, wydanie decyzji o nakazie rozbiórki samowolnie rozbudowanego garażu było obligatoryjne. Ustawodawca nie wprowadził żadnych dodatkowych warunków wydania nakazu rozbiórki i nie uzależnił wydania decyzji od innych przesłanek niż nieprzedłożenie wymaganych dokumentów. Sąd administracyjny nie mógł też uwzględnić argumentów skarżącej w zakresie dotkliwych skutków decyzji. Rzeczą skarżącej jest realizacja ogrzewania budynku w innym miejscu. W ramach przyznanych uprawnień sąd administracyjny władny jest jedynie do oceny zgodności decyzji z prawem. Skład orzekający nie mógł zatem brać pod rozwagę zasad współżycia społecznego i trudną sytuację skarżącej. Z tych względów nie stwierdzając naruszenia prawa wymienionego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 tej ustawy. ec