II SA/Gl 813/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w W. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę. W dniach [...] r. funkcjonariusze Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w C. przeprowadzili kontrolę z zakresu ochrony przeciwpożarowej w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. Przedmiotem kontroli było przestrzeganie przepisów przeciwpożarowych w kompleksach leśnych w leśnictwach: L., K., W. oraz baza sprzętu przeciwpożarowego nadleśnictwa. W toku kontroli ustalono m. in., że na terenie Nadleśnictwa istnieje obowiązek wydzielenia pasami przeciwpożarowymi lasów położonych przy liniach kolejowych, drogach publicznych i placu postojowym. Stwierdzono, że wykonane zostały pasy przeciwpożarowe typu A przebiegające wzdłuż dróg publicznych oraz pasy typu B, oddzielające las od parkingu. Natomiast pasy przeciwpożarowe przebiegające wzdłuż linii kolejowej C.-C.-S. przez oddziały [...],[...] oraz [...] i [...] nie zostały odnowione i oczyszczone. Postanowieniem z dnia [...]r., doręczonym skarżącej Spółce [...]r., Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w C. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nie wykonania przez "A" w C., pasów przeciwpożarowych przy linii kolejowej C.-C.-S., przebiegającej przez kompleksy leśne Nadleśnictwa K., oddziały [...],[...],[...] i [...] w leśnictwie L. W uzasadnieniu podał, że w wyniku przeprowadzonych kontroli stwierdzono brak odnowienia (zmineralizowania) przedmiotowych pasów przeciwpożarowych, które są zarośnięte, pokryte pozostałościami roślinnymi i stwarzają zagrożenie pożarowe. Pouczono stronę o możliwości złożenia, w terminie 7 dni, wniosków dowodowych, wyjaśnień i żądań oraz o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem. Brak w aktach dowodu, że strona z tych możliwości skorzystała. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w C. nakazał "A" w C. dokonać odnowienia (mineralizowania) pasów przeciwpożarowych przy przedmiotowej linii kolejowej, wyżej opisanej. Termin wykonania obowiązku określono na [...]r. W podstawie prawnej wskazano przepis § 38 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. nr 109, poz. 719) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r., nr 16, poz. 94 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że corocznie powstają pożary spowodowane zablokowanymi hamulcami taboru kolejowego. W kompleksach leśnych zlokalizowanych na terenie działania Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w C. dochodzi rocznie do ok. 120 pożarów, stanowiących duże zagrożenie i powodujących zaangażowanie znacznych środków. Stwierdzony brak mineralizacji bruzd pasów wzdłuż kontrolowanych odcinków powoduje, że pasy te nie spełniają swej roli ochronnej i nie są w pełni użyteczne. Przepis § 38 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej (...), jako właściwe do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych określa podmioty wymienione w ustawach o lasach, o transporcie kolejowym i o ochronie przeciwpożarowej. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o transporcie kolejowym, zobowiązuje zarządców i przewoźników kolejowych do spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających m. in. bezpieczeństwo przeciwpożarowe. Stronami zobowiązanymi do wykonania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych są zarządcy infrastruktury, w rozumieniu art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie kolejowym. Natomiast sposób wykonania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych określają przepisy rozporządzenia MI z 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości (...). W odwołaniu od decyzji "A" S.A. wniosła o jej uchylenie. Zarzuciła, że zarządca infrastruktury kolejowej miał w przeszłości obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych na podstawie przepisu § 34 ust. 3 uchylonego rozporządzenia MSWiA z 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. nr 80, poz. 563). Rozwiązanie to było kwestionowane, ponieważ przepis rozporządzenia określał podmioty zobowiązane, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej. Odniesienie się w obecnym § 38 ust. 2 rozporządzenia MSWiA do wymienionych w nim ustaw stanowi informację o regulacjach prawnych, traktujących o utrzymaniu pasów przy obiektach. Natomiast ustawa o transporcie kolejowym nie reguluje swym zakresem podmiotów zobowiązanych do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, art. 55 daje zarządcy infrastruktury prawo do urządzania i utrzymywania pasów, z prawa tego nie można jednak czynić obowiązku. Wydana decyzja jest niezgodna z art. 9 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o lasach, które jednoznacznie zobowiązują właścicieli lasów do wykonywania zabiegów i zabezpieczeń zapobiegających powstawaniu i rozszerzaniu się pożarów. Wydaną decyzją zobowiązano do ochrony cudzego majątku i wykonywania prac na cudzym terenie. Zaskarżoną decyzją z [...]r. nr [...][...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu opisał przebieg dotychczasowego postępowania, podnoszone argumenty i wyniki ustaleń faktycznych. Podzielił stanowisko organu I instancji, że wyniki kontroli dają podstawę do uznania, że stan pasów przeciwpożarowych na kontrolowanych odcinkach nie jest prawidłowy. Odnosząc się do argumentów odwołania zauważono, że Spółka pominęła treść art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, co prowadzi do błędnych konkluzji i wypacza intencję unormowań prawnych. Wadliwe są też założenia, co do przyczyn tworzenia w lasach wzdłuż linii kolejowych pasów ochronnych. W aktualnym stanie prawnym, podmiot zobowiązane do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych określają przepisy rangi ustawowej, w tym przepisy ustawy o transporcie kolejowym, na co wyraźnie wskazuje przepis § 38 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków (...), Zgodnie z art. 17 ust. 1 ust ustawy o transporcie kolejowym, zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne zapewniające bezpieczne prowadzenie, ruchu kolejowego, bezpieczną eksploatację pojazdów kolejowych oraz ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. W tym kontekście jasne są uprawnienia tych podmiotów określone w art. 55 ustawy, dające im prawo m. in, do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych za odszkodowaniem określanym w drodze umowy stron. Z regulacją tą korelują przepisy art. 55 ust. 3, oraz art. 56 ustawy. Przepis art. 55 ust. 3 wprowadza wyjątek od ogólnej zasady związanej z ponoszeniem kosztów wykonania i utrzymania zabezpieczeń. Natomiast art. 56 ustawy przewiduje uprawienia podmiotu zobowiązanego do zapewnienia bezpieczeństwa, związane z usuwaniem drzew i krzewów. Na tej podstawie zarządca infrastruktury wykonuje konieczne czynności na cudzym gruncie, ponosząc co do zasady ciężar odszkodowania. Zwrócono uwagę, że nałożone obowiązki mają charakter porządkowo-eksploatacyjny i powinny być zrealizowane w możliwie krótkim czasie, ze względu na zagrożenie powinny zostać podjęte jak najszybciej skuteczne działania zmierzające do usunięcia nieprawidłowości. W skardze do sądu administracyjnego "A" S.A. wniosła o uchylenie decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podtrzymano argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji I instancji. Podkreślono, że obowiązek utrzymania pasów ochrony przeciwpożarowej w lasach ciąży, zgodnie z ustawą o lasach, na właścicielach lasów. Natomiast na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, zarządca infrastruktury ma jedynie w tym zakresie uprawnienie. Rozporządzenie wydane na podstawie tej ustawy potwierdza, że ma na celu ochronę ruchu kolejowego przed zagrożeniem pożarowym ze strony lasów, a nie odwrotnie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, jaki podmiot i w oparciu o jakie przepisy prawa jest zobowiązany do tworzenia i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w lasach. Trzeba z góry zastrzec, że krąg takich podmiotów jest zróżnicowany, w zależności od źródła zagrożenia pożarowego i rodzaju tworzonego pasa ochronnego. Przepisy art. 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 9 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r., nr 178, poz. 1380 ze zm.) przewidują, że właściwy minister określi w drodze rozporządzenia, sposoby i warunki ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, z uwzględnieniem m. in. sposobów zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów. Na tej podstawie zostało wydane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. nr 109, poz. 719), którego rozdział 9 dotyczy zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów. Zgodnie z przepisem § 38 ust. 1 tego rozporządzenia, lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu, oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniających ich użyteczność przez cały rok. Przepis ten, wbrew sugestiom strony skarżącej, wyraźnie wskazuje, że przedmiotem podlegających ochronie są lasy, a jako źródło zagrożenia traktowane są inne obiekty. Przepis § 38 ust. 2 powołanego rozporządzenia ma strukturę złożoną, zawiera dwie normy o charakterze odsyłającym, z których jedna wskazuje przepisy określające rodzaje i sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych w lasach, zaś druga przepisy określające podmioty właściwe do ich wykonania i utrzymania. Rodzaje i sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych określają dwa rozporządzenia: Ministra Środowiska z 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. nr 58, poz. 405 ze zm.) oraz Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobów urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. nr 153, poz.955). Pierwsze z nich zostało wydane na podstawie ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Jeżeli chodzi o pasy przeciwpożarowe, to przewiduje ono w § 10 ust.1 cztery rodzaje pasów, oznaczonych literami od A do D. Są to pasy oddzielające lasy od takich obiektów, jak: drogi i obiekty magazynowe i użyteczności publicznej, parkingi, zakłady przemysłowe i drogi poligonowe, poligony wojskowe oraz pasy rozdzielające duże, zwarte obszary leśne. Żaden z rodzajów pasów przeciwpożarowych wymienionych w tym rozporządzeniu nie dotyczy oddzielenia lasu od linii kolejowej, stąd rozporządzenie to w niniejszym przypadku nie znajduje zastosowania. W konsekwencji nie znajduje także zastosowania ustawa o lasach, albowiem rodzaje zabezpieczeń wykonywanych na jej podstawie nie dotyczą zabezpieczeń od linii kolejowych. Drugie z rozporządzeń przewidujących rodzaje i sposoby wykonywania pasów przeciwpożarowych w lasach zostało wydane w oparciu o delegację zamieszczoną w ustawie z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r., nr 16, poz. 94 ze zm.). Rozporządzenie MI z 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości (...) w § 9 reguluje kwestię pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej. Powinny one być urządzone w sposób opisany w § 9 ust. 1 rozporządzenia oraz utrzymane w stanie przewidzianym w ust. 2 tego przepisu: powinny być całkowicie oczyszczone z wszelkiej roślinności do warstwy mineralnej, a na gruntach torfiastych – posypane piaskiem, natomiast prostokąty powstałe między pasami terenu powinny być oczyszczone z krzewów, suchej ściółki i gałęzi oraz zadrzewione gatunkami roślin liściastych, jeśli warunki siedliskowe zapewniają prawidłowy ich rozwój. W przedmiotowej sprawie istnienie pasów przeciwpożarowych w kontrolowanym obszarze nie było kwestionowane, zastrzeżenia budził natomiast ich stan, niezgodny z wymaganiami. Ustaleń faktycznych w tym zakresie strona skarżąca nie negowała, zatem orzeczenie o obowiązku przywrócenia pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej do stanu zgodnego z przepisami rozporządzenia jest zasadne. Podstawową kwestią sporną w sprawie jest jednak podmiot zobowiązany do utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych w lasach. Odsyłający przepis § 38 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej wskazuje na podmioty określone w trzech ustawach: o lasach, o transporcie kolejowym i w ustawie o ochronie przeciwpożarowej. Taka metoda regulacji, przyjęta w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu zasługuje na aprobatę, przepisami nakładającymi obowiązki w przedmiotowym zakresie są bowiem w konsekwencji przepisy rangi ustawowej. Nie można założyć, że zawarte w powołanym przepisie odesłanie do ustawy o transporcie kolejowym jest puste. Zasadnie organy orzekające w sprawie zwróciły uwagę, że Skarżąca Spółka pominęła w swojej argumentacji przepis art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, który w pkt 3 przewiduje obowiązek zarządców i przewoźników oraz użytkowników bocznic spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających ochronę przeciwpożarową. Takimi warunkami technicznymi zapewniającymi ochronę przeciwpożarową lasów wzdłuż linii kolejowych, są pasy przeciwpożarowe o standardach uregulowanych w rozporządzeniu wykonawczym MI z 7 sierpnia 2008 r. Ich wykonanie i utrzymanie należy do podmiotów określonych w art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. W zależności zatem od rodzaju obiektu niosącego zagrożenie pożarowe dla lasów, inne podmioty odpowiadają za utworzenie i utrzymanie pasów przeciwpożarowych. W przypadku lasów wzdłuż linii kolejowej są to podmioty wskazane w art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym Takiej interpretacji obowiązującego stanu prawnego nie przeczy powoływany przez Spółkę art. 55 ustawy o transporcie kolejowym. Można nawet postawić tezę, że stanowi on potwierdzenie dla wyżej przedstawionego stanowiska. Aby móc zrealizować obowiązek wykonania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej, podmiot zobowiązany, nie mając tytułu do gruntu leśnego, musi mieć podstawę do podjęcia działań i wejścia na ten teren oraz wykonania na nim prac. Przepis art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym daje zarządcy prawo m. in. do urządzenia i utrzymywania pasów przeciwpożarowych na gruntach sąsiadujących z linią kolejową. Należy przy tym podkreślić, że prawo, o jakim mowa w art. 55 ust. 1 ustawy, przysługuje wobec osób mających tytuł do gruntów i zadrzewień, będąc podstawą do roszczeń wobec tych osób ze strony zobowiązanego do wykonania pasów. Samo wykonanie pasów przeciwpożarowych nie może natomiast być postrzegane w kategoriach uprawnienia, leczy stanowi obowiązek wynikający z mocy ustawy. Zasada, że dzieje się to za odszkodowaniem potwierdza tezę, że pasy wykonuje podmiot nie mający tytułu do terenu, na którym pasy powstają. Podmiot zobowiązany z ustawy wykonuje swe obowiązki na swój koszt, co koresponduje z art. 55 ust. 3 ustawy: jeśli posadzenie drzew, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli tych gruntów. Przepis ten chroni interesy zarządcy linii kolejowej i zwalnia go z obowiązku tworzenia i utrzymywania pasów, jeśli do powstania terenu leśnego doszło po wybudowaniu linii kolejowej. Sąd nie podziela wobec powyższego stanowiska strony skarżącej, dotyczącego braku obowiązku tworzenia i utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej przez zarządcę tej linii. Nie będąc związany zarzutami skargi, Sąd wziął pod rozwagę także kwestię oznaczenia w decyzji strony zobowiązanej. Z dołączonego odpisu z KRS wynika, że Spółka ma oddziały, nie są natomiast w jej strukturze wyodrębnione zakłady. Okoliczność ta nie ma jednak znaczącego wpływu na prawidłowość oznaczenia adresata decyzji, wobec ujawnienia w decyzji, że kierowana jest ona do "A" S.A. w W., a także wobec faktu, że pełnomocnictwa udzielone przez Spółkę osobom zarządzającym zakładem, obejmują upoważnienie do reprezentowania Spółki wobec organów administracji i odbioru wszelkich dokumentów od władz i urzędów. Sąd dostrzegł także, że w decyzji organu I instancji został ustalony termin wykonania obowiązku do dnia [...]r. Decyzja organu wydana została już po upływie tego terminu, organ odwoławczy w tym zakresie jednak decyzji nie zmienił i nie ustalił nowego terminu. Praktyka taka jest wadliwa, jednak nie każde naruszenie prawa daje podstawę sądowi administracyjnemu do uchylenia kontrolowanej decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd uchyla decyzję gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Określenie terminu wykonania ustawowego obowiązku jest elementem rozstrzygnięcia, co wynika art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r., nr 12, poz. 68 ze zm.). rozważenia zatem wymagało, czy w niniejszym wypadku wpływ taki można stwierdzić. Obowiązek wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych ciąży na zobowiązanych podmiotach z mocy ustawy. Właściwy komendant Państwowe Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w określonym terminie. Decyzja taka nie nakłada zatem żadnego nowego obowiązku, lecz nakazuje usunąć uchybienia, czyli przywrócić stan zgodny z prawem. Określenie daty nie ma wpływu na istnienie obowiązku, lecz co najwyżej upływ tego terminu uprawnia do podjęcia działań egzekucyjnych lub sanacyjnych. Z okoliczności sprawy i twierdzeń strony nie wynika, aby obowiązek został wykonany przed datą orzekania przez Sąd, nie wszczęto także postępowania egzekucyjnego. Utrzymanie zatem przez organ odwoławczy w mocy decyzji organu I instancji także w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku nie miało wpływu na wynik sprawy, charakter obowiązku polegającego na utrzymaniu w należytym stanie pasów przeciwpożarowych skutkuje koniecznością ponawiania czynności. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.