II SA/Gl 814/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.),, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w K. J. K. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Na wniosek Prokuratury Rejonowej [...] w K., w przedmiocie usunięcia stanu niezgodnego z prawem, Urząd Miasta K. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wymeldowania J. J. z pobytu stałego. Decyzją z dnia [...] r nr [...] na podstawie art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego i art.15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071), orzekł o wymeldowaniu J. J. z pobytu stałego przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że J. J. faktycznie nie przebywa pod wskazanym adresem, na co wskazuje wywiad środowiskowy przeprowadzony przez funkcjonariuszy Policji oraz brak licznika gazowego i energetycznego, a nadto utrata z tytułu zaległości czynszowych tytułu prawnego do lokalu. Wskazał również, że J. J. przebywa razem z żoną pod adresem Z. ul. [...], gdzie odbierał korespondencję w toku prowadzonego postępowania i nie stawiał się w przedmiotowym lokalu w terminie wyznaczonych oględzin. Zdaniem organu te okoliczności wskazują , że J. J. opuścił lokal dobrowolnie i trwale nie dokonując wymeldowania. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J. J., wnosząc o jej uchylenie i wyznaczenie pełnomocnika z urzędu. W uzasadnieniu odwołania stwierdził, że nigdy nie opuścił mieszkania na ul. [...] na okres dłuższy niż 3 miesiące, a jego nieobecności związane są z faktem, że jako osoba niepełnosprawna przebywał na leczeniach w szpitalach oraz sanatoriach. Z mieszkańcami bloku nie utrzymuje kontaktów towarzyskich i mało wychodzi, z uwagi na problemy z samodzielnym poruszaniem się. Ponieważ nie stać go na opłacenie rachunków, nie korzysta z gazu i prądu. Zaprzeczył, aby przebywał na stałe w miejscu zamieszkania swojej żony w Z., a jedynie potwierdził, że czasami przebywa tam z wizytą. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego i art.15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r o ewidencji ludności i dowodach osobistych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K.. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że stosownie do przepisu art.15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, organ gminy na wniosek lub z urzędu wydaje decyzje w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego, trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Nadto stwierdził, że organ odwoławczy nie bada, czy spełniona została przesłanka utraty uprawnienia do przebywania w lokalu, lecz jedynie ustala czy nastąpiło zdarzenie polegające na opuszczeniu lokalu w sposób dobrowolny i trwały, bez dokonania wymeldowania. Dokonując tej oceny organ ustala, czy w lokalu tym koncentrują się sprawy osobiste i życiowe osoby, czy zaspakajane są w nim wszystkie potrzeby życiowe, w szczególności czy nocuje w mieszkaniu , spożywa posiłki, czy zgromadzone ma w nim wszystkie swoje rzeczy osobiste i przedmioty majątkowe. Zdaniem organu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że J. J. w spornym lokalu przebywa sporadycznie, a sprawy bytowe realizuje poza lokalem, tym samym jego zamieszkiwanie jest pozorne. Fakt, że odbiera korespondencję pod tym adresem ale tylko i wyłącznie awizowaną również potwierdza te ustalenia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł J. J. wnosząc o jej uchylenie, ze względu na brak podstaw i ustanowienie pełnomocnika z urzędu. W treści skarżący stwierdził, że nigdy nie przestał mieszkać w mieszkaniu w K. na ul. [...] i nigdy nie opuścił lokalu na dłużej niż miesiąc. Prowadzi w nim swoje gospodarstwo domowe, posiada wszystkie niezbędne sprzęty, meble i tam koncentrują się wszystkie jego sprawy życiowe. W szczególności w mieszkaniu tym śpi, spożywa posiłki, wykonuje czynności higieniczne. Z mieszkania wychodzi raz dziennie, czasami raz na kilka dni i dlatego ma sporadyczne kontakty z sąsiadami. W mieszkaniu przy sporządzaniu posiłków korzysta z butli gazowej. Wskazał na sprzeczność pomiędzy działaniami Komunalnego Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w K. , który chce go wyeksmitować z mieszkania, a decyzją Wojewody [...], który zgadza się na jego wymeldowanie z uwagi na opuszczenie mieszkania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] stwierdził, że J. J. nie zamieszkuje w przedmiotowym lokalu, a jego wizyty mają charakter okazjonalny. Zamieszkiwanie bowiem to stały pobyt w danym lokalu, który stanowi centrum życiowe spraw rodzinnych, gospodarczych i rekreacyjnych i nie jest to sporadyczne przebywanie w lokalu. Jednocześnie w całości podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wydanej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Poddana sądowej kontroli decyzja nie jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem, albowiem wydana została bez dostatecznego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, co z kolei mogło doprowadzić do naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 993 z późń. zm. dalej "ustawa"). Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 i rozwiniętej w art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013r. poz. 267 dalej "k.p.a."), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej, podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy bowiem potraktować ustalenia faktyczne sprawy sprowadzające się w zasadzie jedynie do przesłuchania świadków, z całkowitym pominięciem oględzin przedmiotowego lokalu czy ustalenia stanu faktycznego w oparciu o zeznania stron postępowania. Braki w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji zostały zauważone, już na etapie rozpoznawania odwołania , czego wynikiem było zlecenie w trybie art.136 k.p.a. uzupełnienie postępowania o przesłuchanie świadków – sąsiadów, na okoliczność zamieszkiwania skarżącego w przedmiotowym lokalu, oraz dołączenia innych dokumentów potwierdzających lub przeczących opuszczeniu lokalu przez J. J.. Zlecone czynności nie zostały wykonane w pełnym wymiarze, gdyż przesłuchano tylko trzech sąsiadów, z których dwóch nie znało J. J.. Z dokumentów dołączono tylko kopię pozwu o eksmisję. W przywołanym w postawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisie art. 15 ust. 2 ustawy nie sprecyzowano, jaki charakter ma mieć opuszczenie przez daną osobę miejsca stałego pobytu, oraz w jaki sposób fakt opuszczenia ma być potwierdzony, ale w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego jest spełniona, gdy opuszczenie to ma charakter trwały, jest dobrowolne i wynika z własnej woli. O opuszczeniu miejsca stałego pobytu mówić można tylko wtedy, gdy dana osoba fizyczna nie przebywa w określonym lokalu i ma zamiar opuszczenia tego lokalu na stałe, a zamiar ten związany jest z założeniem w nowym miejscu ośrodka osobistych i majątkowych interesów. Rezygnacja z przebywania w określonym lokalu może nastąpić w sposób wyraźny – poprzez złożenie oświadczenia woli, ale może także nastąpić w sposób domniemany – przez zachowanie, które nie wyraża woli stałego przebywania w miejscu, w którym koncentrowały się życiowe sprawy danej osoby. W konsekwencji, każda sprawa wymaga indywidualnego podejścia i dokładnego wyjaśniania wszystkich okoliczności związanych z opuszczeniem danego lokalu. Przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego, w rozumieniu przepisu art.15 ust. 2 ustawy, jest spełniona wówczas, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Zatem chodzi tu o sytuację, w której osoba fizyczna nie przebywa w lokalu mieszkalnym, w którym miała zorganizowane centrum życiowe, a nieprzebywanie to jest wynikiem woli tej osoby ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2012r. sygn. akt II OSK 223/12, LEX nr 1219098). W przedmiotowej sprawie organ nie wykorzystał swoich uprawnień i nie zbadał wszechstronnie, w sposób nie budzący wątpliwości okoliczności opuszczenia lokalu w przez skarżącego. Nie zbadana bowiem została w sposób dostateczny sprawa dobrowolnego opuszczenia lokalu. Skarżący bowiem konsekwentnie utrzymywał przez całe postępowanie administracyjne, że zamieszkiwał w lokalu, choć zdarzało się , że je opuszczał z uwagi na pobyty w szpitalu lub sanatorium. Przyznał również, że odwiedzał żonę w Z. i u niej przebywał, ale jego pobyty poza mieszkaniem nie były dłuższe niż jeden miesiąc i zawsze wracał do zajmowanego lokalu w K. Organ I instancji wprawdzie podjął próbę wyjaśnienia tej okoliczności zwracając się w dniu [...] r. do Urzędu Miejskiego w Z., które to pismo zgodnie z właściwością miejscową zostało przekazane do Urzędu Gminy w L. , o przesłuchanie J. J., jednak nie zauważył potrzeby zweryfikowania posiadanej informacji, czy J. J. przebywa w tym miejscu na stałe, czy jego pobyt jest czasowy i jaki jest powód jego pobytu w tym miejscu. Dodać trzeba, że przesłanki przebywania danej osoby na stałe w konkretnym lokalu, mogą mieć w różnych okolicznościach odmienną postać i częstotliwość, co może być związane m.in. z charakterem wykonywanej pracy, czy życiem rodzinnym – np wizyty u rodziny, czy też stanem zdrowia. Wieloznaczność stanu przebywania na stałe w danym lokalu musi prowadzić do wniosku, iż sam fakt przejściowej nieobecności, czy też nawet występowanie regularnych okresów fizycznej w nim nieobecności, nie może prowadzić automatycznie do stwierdzenia, iż osoba zameldowana opuściła je w rozumieniu wymienionego powyżej przepisu art. 15 ust. 2 ustawy. O opuszczeniu w takim znaczeniu może być mowa dopiero wtedy, gdy całokształt zachowań osoby zameldowanej będzie wskazywało na to, iż lokal, w którym była zameldowany na stałe przestał być miejscem koncentracji jej interesów życiowych. Mając powyższe na uwadze przyznać należy, że w analizowanej sprawie organ II instancji nie dość dokładnie i jednoznacznie ocenił sytuację J. J.. Ustalono wprawdzie, że w związku z prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową [...] w K. postępowaniem był poszukiwany jako osoba podejrzana o czyn z art. 233 § 1 Kodeksu karnego. Nadto Komisariat Policji udzielił informacji na podstawie rozpytania sąsiadów, że J. J. nie przebywa pod adresem K. ul. [...]. Następnie organ powielił te ustalenia w oparciu o zeznania wcześniej rozpytanych przez Policję osób, całkowicie pomijając podnoszone przez skarżącego okoliczności, że jest osobą niepełnosprawną ze schorzeniem układu ruchu, co niewątpliwie może wpływać na kontakty ze środowiskiem, a nadto ograniczać aktywność ruchową skarżącego. To wszystko poddaje w wątpliwość ustalenia organu, który w oparciu o zeznania świadków stwierdził, że skarżący w lokalu przy ul. [...] nie przebywa. Świadkowie wskazywali, że nie widują skarżącego i nie słyszą, aby poruszał się po mieszkaniu, to jednak w zestawieniu z argumentacją skarżącego zaprezentowaną w uzasadnieniu skargi poddaje w wątpliwość ustalenia organu. Nie można zatem wykluczyć, że faktycznie jest widywany przez sąsiadów sporadycznie , bo jak sam twierdzi rzadko opuszcza lokal, a nie słyszą jego kroków, bo też porusza się w ograniczonym zakresie w związku z chorobą. Nie jest również dowodem trwałego opuszczenia lokalu, potwierdzony fakt odcięcia dopływu prądu i gazu do zajmowanego lokalu, w związku z nieuregulowaniem należności z tego tytułu. Jak wskazuje skarżący nie stać go na opłaty stałe, dlatego w swoim gospodarstwie domowym korzysta z butli gazowej. Okoliczności te nie zostały w żaden sposób zweryfikowane, albowiem nie doprowadzono do skutecznego przeprowadzenia oględzin i przesłuchania stron, w uzgodnionym wcześniej terminie, tak aby umożliwić stronie udział w tej czynności. Organ dokonując oceny ustalonych okoliczności stanu faktycznego nie odniósł się do faktu, iż skarżący nie opuścił lokalu dobrowolnie, a jedynie będąc zmuszony poddać się leczeniu szpitalnemu, czy sanatoryjnemu przez bliżej nie ustalony okres nie przebywał w tym lokalu. Tę okoliczność organ również nie zweryfikował. Brak oględzin przedmiotowego lokalu zupełnie uniemożliwia obecnie ocenę, czy skarżący ma w nim zgromadzone swoje rzeczy osobiste i przedmioty majątkowe, czy wyposażenie mieszkania umożliwia zaspokajanie podstawowych potrzeb życiowych, czy można w nim wykonywać czynności higieniczne i gospodarcze, czy w mieszkaniu tym koncentrują się sprawy osobiste i życiowe J. J.. Nie można również wykluczyć, że ustalenia Policji były nieprecyzyjne, albowiem skarżący mając świadomość, że prowadzone jest przeciwko jego osobie postępowanie karne, świadomie unikał kontaktów z funkcjonariuszami Policji oraz innym osobami , które mogłyby być źródłem informacji, o miejscu jego pobytu, co nie jest jednoznaczne z faktem, że opuścił trwale i dobrowolnie zajmowane mieszkanie, a może jedynie dowodzić, że ukrywał się przed organami ścigania. Nie bez znaczenie jest również treść prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego [...] w K. Wydziału I Cywilnego z dnia [...] r. sygn. akt [...] nakazujący J J., aby opróżnił z rzeczy i opuścił oraz wydał Miastu K. lokal mieszkalny nr [...], położony przy ul. [...], jednocześnie ustalając , że przysługuje pozwanemu uprawnienie do otrzymania lokalu socjalnego i wstrzymujący wykonanie eksmisji do czasu złożenia pozwanemu oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że Miasto K. wezwało J. J. do opuszczenia lokalu ale pomimo wypowiedzenia umowy najmu lokalu nie opuścił. Te ustalenia dokonano na podstawie pisemnych informacji udzielonych , przez Komunalny Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w K.. Zdaniem Sądu zarówno treść samego wyroku jak i ustalenia poczynione w toku przeprowadzonego postępowania pozostają w oczywistej sprzeczności z ustaleniami dokonanymi przez Prezydenta Miasta K. w wydanej decyzji o wymeldowaniu J. J., a następnie bezkrytycznie przyjętymi w decyzji Wojewody [...]. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy, jest to więc postępowanie merytoryczne, którego wyrazem jest treść rozstrzygnięcia. Organ II instancji zgodnie z treścią art.136 k.p.a. może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dopiero tak uzupełniony materiał dowodowy może stanowić podstawę do wydania decyzji zgodnie z treścią art.138 k.p.a. W sytuacji gdy organ II Instancji po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego w trybie art.136 k.p.a., nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności stanu faktycznego, w szczególności czy J. J. faktycznie opuścił zajmowane mieszkanie, mógł naruszyć dyspozycję art. 15 ust.2 ustawy. Mając powyższe na uwadze należało, stwierdzając niewyjaśnianie przez organ administracyjny powyższych okoliczności, uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 1 pkt. 1 lit a i lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. nr 270, poz.1101ze zm.) Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze powyżej poczynione uwagi i wyeliminuje wskazane uchybienia, a następnie podejmie stosowne rozstrzygniecie w sprawie. Organ uwzględni przy tym fakt, czy skarżący otrzymał lokal socjalny i czy opuści w związku z tym zajmowany dotychczas lokal mieszkalny.