II SA/Gl 814/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] . Burmistrz L. zatwierdził podział nieruchomości położonej w L. składającej się z działek oznaczonych jako działki nr o pow. [...] ha i działki nr [...] o pow. [...] ha. W wyniku podziału działki nr[...] wydzielone zostały cztery działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową ( nr [...]) i jedna działka pod drogę wewnętrzną o nr [...] Z kolei działka nr [...] podzielona została na dwie działki budowlane o numerach [...] Decyzją z dnia [...]. Burmistrz L. zobowiązał J. S. do uiszczenia naliczonej opłaty adiacenckiej w wysokości [...] z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonanego podziału. W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C decyzją z dnia [...]. uchyliło decyzję Burmistrza L. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na wady operatu szacunkowego. W ponownie prowadzonym postępowaniu sporządzono nowy operat szacunkowy, w oparciu o który Burmistrz L. decyzją z dnia [...]. nr [...] na podstawie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, ustalił dla J. S. jednorazową opłatę w wysokości [...] z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr [...] będącego następstwem ich podziału. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna z dniem [...] a uchwała rady gminy określająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej zaczęła obowiązywać z dniem [...]. Wskazał również, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i standardami zawodowymi. W procesie wyceny biegły określając wartość nieruchomości zastosował podejście porównywania parami. Określił wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Natomiast stan nieruchomości przed podziałem przyjął na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział, a stan nieruchomości po podziale przyjął na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Organ pierwszej wskazał, że nowy operat nie został sporządzony w celu oceny pierwszego operatu sporządzonego w niniejszej sprawie, albowiem z upływem 12 miesięcy stracił on ważność zgodnie z art.156 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stwierdził także, że bez znaczenia dla obecnego postępowania jest stan drogi [...] stanowiącej dojazd do działek powstałych w wyniku podziału działki nr [...], bowiem ta okoliczność mogła być skutecznie podnoszona w toku postępowania w przedmiocie podziału działek, gdzie jednym z warunków tego podziału był dostęp do drogi publicznej. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. S. zarzucając, że organ I instancji błędnie przyjął, że pierwszy operat szacunkowy nie stanowi materiału dowodowego i nie może być wykorzystywany w sprawie. W konsekwencji jego zdaniem organ nie dokonał zestawienia tych operatów i nie wskazał który z nich jest prawidłowy. Stwierdził również, że sporządzenie wyceny przez innego rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu, nie może stanowić podstawy do oceny prawidłowości wcześniej sporządzonego operatu szacunkowego. W takiej sytuacji organ powinien wobec oczywistej sprzeczności operatów zwrócić się do wskazanej przez ustawę organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Wskazał również na szereg uchybień dotyczących operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego S.G. dotyczące między innymi zaliczenia [...] m 2 na poszerzenie drogi do metrażu działki budowlanej. Nie uwzględnienie przez biegłego złego stanu drogi dojazdowej, która w ocenie odwołującego się w zasadzie uniemożliwia dojazd do działek. Nadto dokonanie wyceny działki drogowej nr [...] jak działki budowlanej oraz nie uwzględnienia wniosków składanych w toku postępowania. Pismami z dnia [...] ( data wpływu [...].) rzeczoznawca majątkowy dokonał sprostowania błędu dotyczącego oszacowania działki nr [...] przed podziałem, co miało wpływ na zmianę wartości działek i ustaloną z tego tytułu wysokość opłaty adiacenckiej. Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C decyzją z dnia [...]. nr [...] na podstawie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i ustaliło dla J. S. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału działek o nr [...] w wysokości [...]. Uzasadniając swoją decyzję SKO wskazało, że oceniając operat szacunkowy nie dostrzegło uchybień, które dyskredytowałyby operat jako podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdziło, że kwestia jakości dojazdu do działek została uwzględniona w treści operatu przez biegłego, który wprost wskazał, że dojazd do działek jest zły. Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji, że kwestia zapewnienia dostępu działek do drogi publicznej stanowi przedmiot postępowania podziałowego, którego wynik nie był kwestionowany przez stronę. Jako niezasadny uznało również zarzut nieuwzględnienia przy wycenie wydzielenia fragmentu działki [...] na poszerzenie drogi, ponieważ stan wycenianej nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Zarzut dotyczący wyceny działki [...] jako działki budowlanej został uwzględniony przez rzeczoznawcę, który w tym zakresie dokonał sprostowania operatu szacunkowego. Kolegium wskazało również, że pierwszy operat szacunkowy z uwagi na upływ 12 miesięcy utracił ważność i mając na uwadze negatywną ocenę tego operatu przez SKO organ I instancji zasadnie dopuścił dowód z opinii innego biegłego. W tej sytuacji nie zachodzi sprzeczność pomiędzy operatami, ponieważ pierwszy z tych operatów utracił ważność. Kolegium nie znalazło również podstaw do poddania operatu szacunkowego ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców wskazując na obowiązujące w tym zakresie przepisy. W ocenie Kolegium zasadnie organ I instancji nie uwzględnił wniosków odwołującego się, które dotyczyły okoliczności nie mających znaczenia dla sprawy, a taką okolicznością zdaniem SKO była kwestia dojazdu do przedmiotowych działek. O prawidłowości dokonanej przez biegłego wyceny działek świadczy w ocenie organu również fakt, że cztery z przedmiotowych działek strona sprzedała w cenie przekraczającej wartość określoną w operacie szacunkowym. Odnosząc się do kwestii ostateczności decyzji podziałowej Kolegium wskazało, że doręczenie decyzji nastąpiło w dniu [...]. co oznacza, że decyzja stała się ostateczna w dniu [...]r. i od tej daty rozpoczął bieg trzy letni termin na ustalenie opłaty adiacenckiej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. S. reprezentowany przez pełnomocnika G.S. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: - przepisów postępowania administracyjnego, poprzez uchylenie decyzji organu I instancji z dnia [...]. zamiast decyzji z dnia [...]. co nie podlega sprostowaniu, - art.145 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez wydanie decyzji po upływie 3 lat od dnia kiedy decyzja podziałowa stała się ostateczna, - art.10 k.p.a., poprzez uniemożliwienie przez organ II instancji zapoznania się stronie z aktami postępowania, - art. 9 k.p.a., poprzez nie udzielenie informacji stronie, - art. 6 k.p.a. oraz art.157 u. g. n., poprzez nie przeprowadzenie oceny operatów zgodnie z obowiązującymi przepisami, - art. 7 k.p.a., poprzez nie rozpatrzenie merytorycznie zarzutów zawartych w odwołaniu, - art. 8 k.p.a., poprzez pominięcie błędów zawartych w operacie szacunkowym, - art. 10 k.p.a., poprzez pominięcie wniosków strony o sprostowanie i uzupełnienie operatu szacunkowego, - art. 80 k.p.a., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że na decyzji podziałowej umieszczona jest klauzula prawomocności z której wynika, że decyzja stała się prawomocna z dniem [...]., co powoduje, że od tej daty liczy się termin po upływie którego organ nie może ustalić opłaty adiacenckiej. Wskazał również, że w dniu [...]r. stawił się w siedzibie SKO i nie mógł się zapoznać z aktami, które w tym czasie były poza siedzibą organu. Zdaniem skarżącego stan drogi dojazdowej, którą należy utwardzić miał wpływ na wartość działek, a biegły nie wziął tego pod uwagę przy ich wycenie. Nadto działki przed ich podziałem miały większą wartość, gdyż miały lepszy dostęp do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C w całości potrzymało stanowisko i argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniosło o oddalenie skargi. W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżącego wnosił i wywodził jak w treści skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem brak jest zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa, a tylko pod tym względem podlega ona kontroli w postępowaniu sądowym zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późń. zm.). Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest przepis art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej: "u.g.n."), stanowiący, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ustawy stosuje się odpowiednio. Ponadto ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Z całości regulacji wskazanego przepisu wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) nastąpił podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela, przy zastrzeżeniu art. 98a ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami; 2) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna; 3) nastąpił fatyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami); 4) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. W literaturze zauważa się, że opłaty adiacenckie są opłatami o charakterze publicznoprawnym, uwarunkowane zaistnieniem określonych warunków, np. podziałem nieruchomości; które w całości lub części mają pokryć koszty, jakie poniósł Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego w związku z wykonywaniem i realizacją wyodrębnionych zadań własnych. Chodzi przy tym, o takie zadania i działania Skarbu Państwa lub gminy, które wywołują wzrost wartości nieruchomości i które wymienia ustawa (vide: Z. Cymmerman, Opłaty adiacenckie, Olsztyn 2010, s. 11). Również w orzecznictwie wskazuje się, że istota opłaty adiacenckiej sprowadza się do tego, że ten kto uzyskuje korzyść na skutek wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego określonymi zdarzeniami, przekazuje część tej korzyści na rzecz gminy (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., w sprawie OPK 8/00). Poza sporem jest, że na wniosek skarżącego decyzją z dnia [...]. Burmistrz L. zatwierdził podział nieruchomości. Bezsporne jest również, że Rada Miejska w L. uchwałą z dnia 20 grudnia 2010r. nr III/3/10 ustaliła wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Uchwała ta została opublikowana w dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 15 lutego 2011r. ( Dz. Urz. Woj. Śl. Nr 37, poz.641) i weszła w życie z dniem 2 marca 2011r. Zatem sporna pozostaje kwestia dochowania terminu do ustalenia opłaty adiacenckiej oraz prawidłowego ustalenia wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. W pierwszej kolejności należało się odnieść do kwestii ostateczności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości skarżącego, a co za tym idzie zarzutu dotyczącego upływu terminu dla ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Zdaniem skarżącego oraz organu I instancji decyzja ta stała się ostateczna zgodnie z datą widniejącą na pieczęci umieszczonej na decyzji tj. [...]. Natomiast Kolegium stoi na stanowisku, że decyzja stała się ostateczna z dniem [...]. i to od tej daty biegnie trzyletni termin do ustalenia opłaty adiacenckiej. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko Kolegium, że wiążące w sprawie są przepisy postępowania administracyjnego, które regulują kwestie ostateczności decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne. Natomiast zgodnie z art.129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Nie jest zatem możliwe, aby decyzja stała się ostateczna wcześniej niż po upływie czternastu dni od jej doręczenia lub ogłoszenia, a do takiego wniosku sprowadzałoby się przyjęcie stanowiska zaprezentowanego w skardze. Nie ma wątpliwości, że od decyzji Burmistrza L. z dnia [...]. stronom postępowania służyło odwołanie, zatem decyzja ta mogła stać się ostateczna dopiero po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia. W tej sytuacji ważne było ustalenie daty doręczenia przedmiotowej decyzji stronie. Jak wynika ze zwrotnego poświadczenia odbioru załączonego do akt administracyjnych na wniosek Kolegium, decyzja została doręczona w dniu [...]r., co oznacza, że od tego momentu biegł czternastodniowy termin do wniesienia odwołania i upływał z dniem [...]. i to z tym dniem decyzja o podziale stała się ostateczna. W konsekwencji. organ administracji publicznej był uprawniony rozstrzygnąć sprawę ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanego z podziałem nieruchomości. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że upływ trzyletniego terminu, o którym mowa powyżej, a określonego w art. 98a ust. 1 u.g.n. dotyczy rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty adiacenckiej decyzją ostateczną (por: wyrok NSA w składzie 7 sędziów z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OPS 5/09, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gopv.pl). O zachowaniu trzyletniego terminu dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, o którym mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. w przypadku zakończenia postępowania decyzją organu odwoławczego decyduje data wydania decyzji ostatecznej przez organ odwoławczy, a nie data doręczenia tej decyzji stronie ( por. uchwała NSA z dnia 25 listopad 2013r. sygn. I OPS 6/13 publ. ONSAiWSA 2014/2/18). Zważywszy zatem, że zaskarżona decyzja została wydana w dniu 10 kwietnia 2014r. r. (a więc przed upływem wspomnianego okresu) uznać należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie zostało wydane w ustawowym terminie. Jako chybiony należało również uznać zarzut dotyczący błędnego wskazania w zaskarżonej decyzji daty oraz numeru decyzji organu I instancji, co zostało przez Kolegium sprostowane postanowieniem z dnia [...]. Ocena prawidłowości tego postanowienia mogła być dokonana poprzez zwrócenie się o ponowne rozpatrzenie sprawy do SKO. Jedynie na marginesie należy wskazać, że treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której prawidłowo przytoczono zarówno datę wydania decyzji przez organ I instancji, jak i numer tej decyzji, może świadczyć o popełnieniu oczywistej omyłki pisarskiej. Nietrafny okazał się również zarzut uniemożliwienia stronie zapoznania się z aktami postępowania przed organem II instancji. Wprawdzie w dniu 11 marca 2014r. akta nie były dostępne w siedzibie organu, to jednak zaproponowano pełnomocnikowi wskazanie terminu w którym chciałby się zapoznać z aktami, pomimo tego pełnomocnik nie wskazał takiego terminu. Nadto w tym samym dniu organ wysłał do strony pismo wraz z kserokopią złożonych przez rzeczoznawcę majątkowego dokumentów stanowiących korektę operatu szacunkowego i poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni od dnia otrzymania powyższego pisma. Pismo zostało doręczone stronie w dniu [...]. jednak strona z przysługującej jej prawa do zapoznania się z aktami prowadzonego postępowania nie skorzystała. W dniu [...]. organ wysłał do strony zawiadomienie o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy do dnia [...]., w celu umożliwienia stronie zapoznania się z aktami sprawy. W tym terminie strona również nie skorzystała ze swoich uprawnień w tym zakresie. Niezależnie od powyższych okoliczności należy również wskazać, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek tylko wtedy, jeżeli strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest bowiem wykazanie, że takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt FPS 6/04, ONSAiWSA 2005, z. 4, poz. 66, wyrok NSA z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1098/10, LEX nr 786594 i z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157). Skarżący nie wykazał, że zarzucane uchybienie w postaci braku możliwości zapoznania się z aktami sprawy przez pełnomocnika w dniu [...]. uniemożliwiło dokonanie przez niego konkretnych czynności procesowych. W ocenie Sądu potraktowanie pisma skarżącego z dnia [...]. jako wyrażenia swojego stanowiska przez stronę i nie udzielenie odpowiedzi na zawarte w jego treści pytania, nie uzasadnia zarzutu naruszenia zasady informowania stron przez organy administracji publicznej. Z treści art. 9 k.p.a. wynika, że organ administracji jest zobowiązany udzielać stronie jedynie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zasady ogólne k.p.a. mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności, zatem nie mogą zastępować aktywności procesowej strony. Skarżący jak już wcześniej wskazano miał możliwość zapoznać się z aktami postępowania i tym samym zadawanie pytań co do zawartości akt stanowiło próbę zastąpienia swojej aktywności przez działanie organu polegające na informowaniu o zawartości akt postępowania. Jednocześnie wskazać należy, że do stanowiska strony wynikającego z treści powyższego pisma organ odniósł się w treści zaskarżonej decyzji. Wbrew twierdzeniom skargi organ dokonał oceny operatu szacunkowego, dokonując jego szczegółowej analizy na stronie 5-7 zaskarżonej decyzji. Wskazać należy, że zgodnie bowiem z dyspozycją art. 98a ust. 1 w związku z art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Przepis § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) stanowi z kolei, iż w operacie szacunkowym rzeczoznawca przedstawia sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym określenia przedmiotu i zakresu wyceny, celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wskazanie wyboru podejścia, metody i techniki szacowania oraz przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny z uzasadnieniem. Ponadto do operatu dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu. Z treści wskazanego przepisu wynika, że w sporządzonym operacie rzeczoznawca powinien dostatecznie wyjaśnić, przedstawić i uzasadnić sposób dokonania wyceny, tak aby umożliwić ocenę jego prawidłowości i tym samym przydatności dowodowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 listopada 2013 r., w spr. II SA/Łd 491/13). Tak zatem operat szacunkowy sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego jest jedynym dopuszczalnym przez prawo dowodem określającym wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Jak każdy dowód w sprawie, podlega on ocenie organu administracyjnego, zgodnie z przepisami k.p.a. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak mimo wszystko dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W tym zakresie organ ma więc prawo i obowiązek zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. W kontrolowanej sprawie operat szacunkowy z dnia [...]r., został opracowany przez rzeczoznawcę posiadającego uprawnienia zawodowe nr [...] w osobie S.G. W ocenie Sądu operat ten po dokonanej przez biegłego korekcie w sposób jednoznaczny wyjaśnia, że w wyniku podziału nieruchomości na mniejsze działki nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W kontrolowanej sprawie dla dokonania wyceny nieruchomości, rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównania parami. Zgodnie z art. 153 ust. 1 przywołanej ustawy, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście porównawcze stosuje się wówczas, gdy są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Ceny te koryguje się następnie ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Wszystkie te okoliczności zostały w operacie należycie uwzględnione. W myśl rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy metodzie porównawczej przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Sąd stwierdza, że rzeczoznawca takie nieruchomości wziął pod uwagę. W ocenie Sądu operat szacunkowy został sporządzony z poszanowaniem przepisów art. 155 ust. 1 i 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto zawiera wszystkie dane o jakich mowa w § 56 ust. 1 pkt 1-9 powołanego wyżej rozporządzenia, łącznie z opisem nieruchomości i wskazaniem przeznaczenia wycenianej nieruchomości. Możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek której nowa konfiguracja, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. Rzeczoznawca w operacie szacunkowym dokładnie uzasadnił wybór podejścia, metod i techniki szacowania wartości nieruchomości przed podziałem oraz w sposób zrozumiały i logiczny przedstawił procedurę i poszczególne elementy w zakresie wyłonienia transakcji nadających się do porównania. W operacie wskazał stan faktyczny i prawny nieruchomości oraz różne cechy działek mające największy wpływ na wartość gruntu na lokalnym rynku nieruchomości. Odniósł się również do podnoszonej w skardze okoliczności dotyczącej złej jakości dojazdu do działek, wskazując, że dojazd do działek powstałych w wyniku podziału jest zły. Co świadczy o tym, że ta okoliczność wbrew twierdzeniom skargi była brana przez biegłego pod uwagę przy ustalaniu wartości przedmiotowej nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy prawidłowo wyjaśnił, w jaki sposób ustalił wartość nieruchomości przed i po podziale. W kontrolowanej sprawie rzeczoznawca majątkowy dokonując zestawienia par porównawczych wyczerpująco wyliczył cechy badanych nieruchomości, biorąc pod uwagę m.in. ich lokalizację i położenie, warunki inwestowania, wielkość i kształt działek, dojazd, uzbrojenie. Dobór tych nieruchomości nie nosił cech arbitralności, tylko poparty został rzetelną charakterystyką ich cech podobieństwa. Rzeczoznawca starannie dobrał transakcje, służące jako materiał porównawczy i sporządził operat w taki sposób, że jest zrozumiały i służy celom, dla których został sporządzony. Do oceny operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu, mają zastosowanie art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. ( por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r., II OSK 481/09, Lex nr 597629). Wprawdzie dla jego sporządzenia wymagana jest wiedza specjalistyczna, jednakże operat szacunkowy, w oparciu o który została ustalona opłata adiacencka, został sporządzony w ocenie Sądu, w sposób zrozumiały nie tylko dla innych rzeczoznawców majątkowych, ale również dla tych, którzy takiej wiedzy specjalistycznej nie posiadają, a szczególnie dla tych, których praw on dotyczy. Ocena dowodu w postaci operatu szacunkowego, dokonana przez Kolegium, była prawidłowa. Omawiany operat jest należycie uzasadniony i w koniecznym zakresie uzupełniony pismami z dnia [...]. ( data wpływu [...].). Operat, zdaniem Sądu, trafnie został przez organ uznany jako spełniający wszelkie wymagania, a Sąd nie dopatrzył się uchybień, które mogłyby spowodować wadliwość decyzji wydanej przez SKO w C. Mając na uwadze, że rzeczoznawca dokonał korekty operatu w zakresie ustalenia wzrostu wartości działek o nr [...], uwzględniając między innymi w tym zakresie argumenty skarżącego i w konsekwencji zmniejszając kwotę opłatę adiacenckiej, zasadnie SKO w C na podstawie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i orzekło co do istoty sprawy. Artykuł 138 § 1 pkt 2 k.p.a., mimo że został zamieszczony w ustawie procesowej jest przepisem prawa materialnego, albowiem stanowi podstawę prawną decyzji organu odwoławczego. Organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji i orzec co do istot sprawy według własnej oceny. Rozpoznając bowiem ponownie sprawę w postępowaniu odwoławczym organ nie jest związany stanowiskiem organu pierwszej instancji i dokonując własnej oceny może podjąć rozstrzygnięcie odmienne od tego, jakie zapadło w pierwszej instancji. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy jest obowiązany uwzględniać zmiany stanu prawnego i faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Jeżeli organ administracji państwowej działający w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego w sprawie i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.), ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Nie budzi wątpliwości Sądu, że zmiana wysokości należnej opłaty adiacenckiej stanowiła zmianę stanu faktycznego, który w pełni uzasadniał podjętą przez Kolegium decyzję. Rozważając zasadność podniesionych zarzutów w stosunku do sporządzonego operatu szacunkowego wskazać należy, że podważenie operatu szacunkowego jest możliwe poprzez sformułowanie racjonalnych i uzasadnionych merytorycznie zasad wiedzy. Argumentacji takiej strona zdaniem Sądu nie przedstawiła. Znajomość rynku nieruchomości, oraz transakcji takimi nieruchomościami w zakresie uzyskiwanych cen i istniejącego popytu oraz podaży stanowi wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy. Skarżący poza kwestionowaniem wzrostu wartości należących do niego nieruchomości nie wskazał jednocześnie dowodów, które podważałyby ustalenia dokonane przez rzeczoznawcę. Tym samym skarżący nie wykazał takich wad operatu, które dyskwalifikowałyby ten dowód wzrostu wartości nieruchomości po podziale. Jak już wyżej wskazano dowód z operatu szacunkowego podlega ocenie organu administracji publicznej tak jak każda inna opinia na podstawie art. 80 w związku z art. 75 § 1 k.p.a., lecz merytorycznie wiąże organ w tym sensie, że organ nie może samodzielnie zmienić obliczeń rzeczoznawcy. Weryfikacja operatu dokonywana w trybie art. 80 i art. 84 k.p.a. dotyczy prawidłowości jego sporządzenia, w szczególności czy nie zawiera on nieścisłości, błędów metodologicznych, rachunkowych, czy jest jasny i nie pomija niektórych składników majątkowych, czy wyliczenie wartości nieruchomości jest oparte o przewidziany prawem sposób jej określania (por. np. wyroki NSA z 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11 i z 8 maja 2013 r., I OSK 2138/11). Sąd podzielił również stanowisko Kolegium, że brak było podstaw do dokonania oceny prawidłowości sporządzonego przez rzeczoznawcę S.G. operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Skarżący nie dostarczył dowodów nieprawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania, a organ ocenił operat pozytywnie, wobec czego nie miał podstaw do podważania jego prawidłowości. Jako nietrafną należy uznać argumentację zawartą w skardze, że podstawą takiej oceny powinna być sprzeczność jak zachodziła pomiędzy operatem sporządzonym przez J.N. z dnia [...]., a operatem sporządzonym przez S.G. z dnia [...]r. Wskazać należy, że zasadnie Kolegium przyjęło, iż w sytuacji w której pierwszy operat z uwagi na upływ 12 miesięcy ( art.156 ust.3 u.g.n.) nie mógł być wykorzystany do ustalenia opłaty adiacenckiej, to nie mógł on również stanowić przeciw dowodu dla nowego operatu, a w konsekwencji nie była również konieczna jego ocena przez Kolegium przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe rezultaty postępowania, Sąd, powołując się na przepis art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.