II SA/Gl 815/05

Dnia 17 maja 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie: WSA Iwona Bogucka WSA Rafał Wolnik – spr. Protokolant: stażysta Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2006 roku, sprawy ze skargi M. M. i P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] roku, nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] roku, Nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Ostateczną decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy [...] o pow. sprzedaży ok. [...] m2 w I etapie, w II etapie obiektu [...], ew. przebudową infrastruktury i tablicami reklamowymi. Inwestycja ta miała być zlokalizowana w B. przy Al. [...], ul. [...] na działkach oznaczonych numerami pgr. [...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Zarówno postępowanie poprzedzające wydanie powyższej decyzji, jak i sama decyzja wydana zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), a to wobec treści art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Wnioskiem z dnia [...] 2005 roku inwestor R. W. zwrócił się do organu pierwszej instancji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako "rozszerzenie warunków zabudowy dla działek pgr. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] o działkę [...] – do sprawy [...]". Określając charakterystykę inwestycji wskazał na warunki wynikające z pierwotnej decyzji. Rozpoznając ten wniosek Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], ustalił warunki zabudowy dla "uzupełnienia o pgr. [...] gm. kat. K. decyzji o warunkach zabudowy Nr [...] z dnia [...] roku dla budowy [...] w I etapie, w II etapie obiektu [...], ew. przebudową infrastruktury i tablicami reklamowymi". Jako materialnoprawną podstawę wydania decyzji wskazano przepisy art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne przewidziane jest na terenie, gdzie od 31 grudnia 2002 roku utracił ważność miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego, a wniosek spełnia łącznie wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 powołanej ustawy. Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący P. M.. Wskazał na rozbieżności w zaskarżonej decyzji w stosunku do pierwotnej decyzji z dnia [...] roku, polegające na odmiennym ustaleniu warunków w zakresie zachowania istniejących dojazdów do budynków mieszkalnych, pasów zieleni od strony zabudowy mieszkaniowej oraz studni z wodą pitną. Wyraził swój niepokój odnośnie sposobu prowadzenia postępowania, gdyż pierwotna decyzja doręczona została na jego aktualny adres, podczas gdy obecna – na poprzedni adres. Wskazał, że obecna decyzja nie została doręczona wszystkim zainteresowanym osobom. Stwierdził, że obecny projekt zagospodarowania terenu powiększony o działkę pgr. [...] narusza interesy jego i jego rodziny oraz powoduje spadek wartości jego działki. Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Dodał ponadto, że zaskarżona decyzja jest uzupełnieniem wcześniejszej decyzji z dnia [...] roku w związku z poszerzeniem terenu inwestycji określonego w tej decyzji o pgr. [...]. Poszerzenie terenu inwestycji nie zmienia ustalonych w pierwotnej decyzji warunków zabudowy, co zostało określone w pkt [...] warunków decyzji z dnia [...] roku. Tym samym nie mają miejsca w ocenie organu odwoławczego rozbieżności, na jakie wskazuje skarżący. Wskazanie błędnego adresu nie może mieć znaczenia w sytuacji, kiedy stronie skutecznie została doręczona decyzja. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli M. i P. M.. Wskazali w niej, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie nie uwzględnił, że usytuowanie budowanych obiektów jest niezgodne z planem sytuacyjnym dołączonym do decyzji z [...] roku; że decyzja przewidywała trzy [...], zaś faktycznie zrealizowane zostały cztery; że uzupełnienie terenu w trakcie realizacji inwestycji o pgr. [...] radykalnie pogorszyło ich warunki mieszkaniowe oraz skutkuje obniżeniem wartości nieruchomości. Wyrazili także pogląd, że późniejsze włączenie działki pgr. [...] do terenu budowy [...] mogło mieć na celu uniknięcie możliwości oprotestowania decyzji i pozbawienia udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wskazał przy tym, że zarzuty wymienione w pkt 1 – 3 skargi nie są zarzutami, które mogą być rozpatrywane na etapie ustalania warunków zabudowy, gdyż mogą one podlegać ocenie przez organy budowlane. Z kolei odnośnie pogorszenia warunków mieszkaniowych, obniżenia wartości nieruchomości i celowości działania inwestora, to skarżący nie wskazali żadnych okoliczności ani dowodów na poparcie swoich twierdzeń. W piśmie procesowym z dnia [...] 2006 roku skarżący dodatkowo zarzucili organom naruszenie ogólnych zasad postępowania, poprzez nie zapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu, a także uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego materiału przed wydaniem decyzji. Również za nieprawidłowe uznali skarżący to, że organ powołując się na brak dowodów, nie poinformował ich wcześniej o konieczności przedłożenia takich dowodów, ani o skutkach ich braku, czym naruszone zostały przepisy art. 7, 8, 9 i 10 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotnym było na wstępie ustalenie reżimu prawnego, pod którym wydana została tak decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] roku, jak i decyzja z dnia [...] roku. Odnośnie tej pierwszej, to bezspornym jest, że postępowanie w sprawie, jak i wydanie decyzji nastąpiło w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte przed dniem 11 lipca 2003 roku (art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Decyzja ta nie została zresztą zaskarżona i nie podlega kontroli w niniejszym postępowaniu. Odnośnie natomiast tej drugiej decyzji, w następstwie której doszło do wydania zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji, to niewątpliwie stwierdzić przyjdzie, co zresztą również zauważają organy administracyjne, że wydana ona została w oparciu o przepisy nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei art. 61 ust. 1 ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Wynika z tego, że niespełnienie chociażby jednego z tych warunków stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Dla ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu niezbędne jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Ustalenie takie następuje w trybie określonym w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W ocenie Sądu zarówno ustalenie tych wymagań, jak i analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie zostały dokonane przez organ pierwszej instancji. Organ ten ograniczył się jedynie do stwierdzenia w uzasadnieniu decyzji o zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami ustawy. Nie dokonał jednak powyższej analizy (brak części opisowej, część graficzna nie zawiera odniesienia do granic obszaru analizowanego, ani też do istniejącego podziału geodezyjnego). Wskazać przyjdzie również, iż zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów. Brak jest w aktach sprawy projektu decyzji organu pierwszej instancji, jak również jakiejkolwiek wzmianki o tym projekcie. Powyższe rozważania należy odnieść także do sytuacji, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zarówno inwestor, jak i organy orzekające wskazywały, że postępowanie jest ściśle związane z wydaną już wcześniej decyzją w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a jego wszczęcie spowodowane jest jedynie rozszerzeniem terenu inwestycji. W ocenie Sądu powyższe stanowisko inwestora, jak i organów pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozwala na przyjęcie, że w stosunku do inwestycji, co do której wydano już wcześniej decyzję o warunkach zabudowy, postępowanie może być prowadzone w sposób "uproszczony". Oznacza to, że w niniejszej sprawie wniosek inwestora z dnia [...] 2005 roku pomimo, że dotyczył tej samej inwestycji, to z uwagi na rozszerzenie terenu inwestycji winien być potraktowany jako nowy wniosek i rozpoznany z poszanowaniem obowiązujących przepisów. Poczynione przez organy rozstrzygnięcia noszą natomiast w swej istocie cechy towarzyszące instytucji uzupełnienia decyzji względnie jej zmiany. Tymczasem żadna z nich nie mogła znaleźć w sprawie zastosowania. Zgodnie bowiem z art. 111 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) uzupełnienie decyzji może nastąpić wyłącznie na żądanie strony zgłoszone w terminie czternastu dni od jej doręczenia i dotyczyć może jedynie tych elementów, które pomimo, że były objęte przedmiotem postępowania, nie zostały w decyzji rozstrzygnięte. Z kolei do zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa wymagana była zgoda stron, co jak wynika ze stanowiska skarżącego nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Nie budzi zatem wątpliwości, że postępowanie z wniosku inwestora "o rozszerzenie warunków zabudowy" było nowym, odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] roku. W takim stanie rzeczy zasadnym są również i te zarzuty skargi, które dotyczą naruszenia zasad postępowania administracyjnego. W szczególności brak jest w aktach sprawy dokumentów wskazujących na zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 kpa). Brak jest zawiadomienia o wszczęciu postępowania (art. 64 § 4 kpa). Nie wyjaśniono także podnoszonej przez skarżącego kwestii pominięcia w postępowaniu stron, które brały udział w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] roku. Wreszcie brak jest w aktach sprawy dowodów doręczenia stronom decyzji organu pierwszej instancji. Na marginesie natomiast zgodzić się przyjdzie z tym poglądem organu odwoławczego, który dotyczy kwestii warunków technicznych, albowiem w istocie kwestie te będą przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Przedstawione wyżej rozważania przemawiają zatem za koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.– zwanej dalej p.s.a.). Zarówno bowiem naruszenie prawa materialnego (art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 w zw. z rozporządzeniem, o którym mowa w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), jak i przepisów postępowania administracyjnego (art. 10, art. 64 § 4 kpa) mogły mieć w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.s.a. O kosztach postępowania nie orzeczono, a to wobec braku wniosku w tym przedmiocie pomimo stosownego pouczenia (art. 210 § 1 p.s.a.). Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji będzie miał na uwadze zarówno poczynione wyżej ustalenia, jak i aktualny stan inwestycji. O ile bowiem okazałoby się, że inwestycja została już zrealizowana na przedmiotowej działce, należałoby rozważyć kwestie przedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W takim przypadku celowym byłoby również rozważenie możliwości żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej pozwoleniem na budowę wydanym w oparciu o zaskarżoną w niniejszym postępowaniu i wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzję.