II SA/Gl 816/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy sekretarz Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2007 r. sprawy ze skargi I. H. i A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty C. z dnia [...]r. nr [...]oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia [...] roku skarżący A. H. i I. H. zwrócili się do Starosty C. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działki gruntu o powierzchni [...]m2, oznaczonej numerem geodezyjnym [...], położonej w B. obręb [...] w prawo własności. We wniosku wskazali, że są użytkownikami wieczystymi tej nieruchomości od roku 1998, ponoszą opłaty roczne z tytułu tego użytkowania w kwocie [...] złotych oraz zamierzają uiścić opłatę z tytułu przekształcenia jednorazowo. Do wniosku skarżący dołączyli m.in. wypis aktu notarialnego – umowy sprzedaży z dnia [...]roku, Rep. [...] notariusza M. G. w K., odpis z księgi wieczystej Sądu Rejonowego w C. z dnia [...]roku Kw Nr [...], a ponadto na wezwanie organu decyzję z dnia [...]roku o zatwierdzeniu planu realizacyjnego modernizacji ośrodka wczasowego w B. i decyzję z dnia [...]roku w sprawie pozwolenia na budowę domków letniskowych typu "Brda". Obie te decyzje wydane zostały na rzecz poprzedniego użytkownika wieczystego nieruchomości –Przedsiębiorstwa A w K.. Decyzją z dnia [...]roku, Nr [...], Starosta C. odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wnioskowanej nieruchomości. Jako materialnoprawną podstawę swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1459), zwanej dalej ustawą o przekształceniu. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że na podstawie zebranego w sprawie materiału ustalono, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest domkiem letniskowym typu "Brda" i nie jest nieruchomością zabudowaną na cele mieszkaniowe. Powołano się także na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B., w myśl których teren, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość mieści się w jednostce strukturalnej [...] o przeznaczeniu podstawowym dla lokalizacji usług sportowo-turystycznych i wypoczynkowych wraz z niezbędnym zapleczem usługowo-obsługowym. W tym stanie rzeczy budynek będący budynkiem letniskowym nie może być uznany za budynek mieszkalny. Zdaniem organu z pozwolenia na budowę i innych dokumentów musi jednoznacznie wynikać, że podstawowym celem zabudowy był cel mieszkalny. Przedmiotowa nieruchomość nie spełnia tego celu. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie pozytywnej decyzji o przekształceniu. Wskazali, że od daty nabycia przez nich tej nieruchomości tj. od 1998 roku dom zmienił formę użytkowania i spełnia wszelkie warunki budynku mieszkalnego. Jest to budynek całoroczny i w żadnym stopniu nie przypomina sezonowego domku letniskowego. Powołali się na okoliczność, że większość mieszkańców, którzy również w 1998 roku nabyli sąsiednie nieruchomości zabudowane obiektami tego samego typu dokonali już przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Złożenie przez skarżących wniosku w późniejszym terminie było wynikiem informacji, jakie uzyskali w Starostwie. Oświadczyli ponadto, że mają zamiar zamieszkać w tym domku na stałe. Rozpoznając odwołanie skarżących, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) oraz na art. 1 ust. 1 i 5 ustawy o przekształceniu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu, odnosząc się do powołanych przepisów, organ odwoławczy wskazał, że skarżący nie spełniają jednej z trzech przesłanek określonych w tych przepisach. Mianowicie przedmiotowa nieruchomość nie była zabudowana na cele mieszkaniowe lecz domkiem letniskowym. Wskazano, iż twierdzenia skarżących o zmianie formy użytkowania nie zostały poparte żadnymi argumentami ani dowodami. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wymaga zgody właściwego organu wydanej w formie decyzji administracyjnej. Skarżący nie przedłożyli żadnego dowodu, z którego wynikałoby, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania domku letniskowego na budynek mieszkalny zgodnie z obowiązującymi przepisami. Sam zamiar dokonania takiej zmiany, jak i możliwość zamieszkania w budynku przez cały rok nie przesądzają o zmianie sposobu jego użytkowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wnieśli o zmianę decyzji organów obu instancji. Powołali się na argumenty już wcześniej podnoszone przez nich w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, akcentując w szczególności, iż ich budynek spełnia cele mieszkaniowe. Zarzucili, że żaden z organów nie zażądał od nich dodatkowych wyjaśnień i nie zainteresował się dokonaniem wizji lokalnej. Wskazali, że przepisy Unii Europejskiej nie przewidują formy użytkowania wieczystego gruntu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ wskazał na art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) stwierdzając, że zmiana sposobu użytkowania budynku letniskowego na mieszkalny wymaga pozwolenia właściwego organu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nie wystarcza zatem samo przystosowanie budynku do całorocznego korzystania. W toku postępowania sądowego skarżący przy piśmie z dnia [...]roku złożyli dodatkowo do akt sprawy zaświadczenie Wójta Gminy B. z dnia [...]roku o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego na mieszkalny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, opinię techniczną z dnia [...]roku sporządzoną przez uprawnionego projektanta Z. G., z której wynika, że budynek spełnia wymogi budynku mieszkalnego oraz zaświadczenie Wójta Gminy B. z dnia [...]roku o nadaniu numeru porządkowego dla wnioskowanej nieruchomości. Na rozprawie w dniu 7 lutego 2007 roku skarżący podtrzymali skargę, stwierdzili, że już obecnie zamieszkują w B. przez ¾ roku i zamierzają przenieść się tam na stałe. Sąsiednie nieruchomości zostały przekształcone w oparciu o ustawę z 1997 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem, a w szczególności wydane zostały bez dostatecznego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Przesłanki i warunki przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości określa powołana już wcześniej ustawa z dnia 29 lipca 2005 roku. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 5 tej ustawy osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 12 października 2005 roku) użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Osoby te mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości do dnia 31 grudnia 2012 r. Jak słusznie zatem zauważa organ odwoławczy do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości w prawo własności niezbędne było łączne zaistnienie trzech wymienionych w powołanym przepisie przesłanek: 1. wnioskodawcy jako osoby fizyczne musieli być użytkownikami wieczystymi nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy tj. w dniu 12 października 2005 roku; 2. żądanie przekształcenia miało być złożone do dnia 31 grudnia 2012 roku; 3. nieruchomość pozostająca w użytkowaniu wieczystym wnioskodawców miała być zabudowana na cele mieszkaniowe lub garażami albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę (z nieruchomością rolną nie mamy w tej sprawie do czynienia). Poza sporem pozostaje w rozpatrywanej sprawie, że spełnione zostały dwie pierwsze przesłanki przekształcenia. Sporna pozostaje kwestia rodzaju zabudowy przedmiotowej nieruchomości. W tej spornej kwestii poglądy organów obu instancji sprowadzały się do twierdzenia, że skoro nieruchomość jest zabudowana domkiem letniskowym typu "Brda", to nie jest tym samym zabudowana na cele mieszkaniowe. Okoliczność, że jest to domek letniskowy wyprowadzona została z treści pozwolenia na budowę tj. z decyzji z [...] roku wydanej na rzecz Przedsiębiorstwa A w K.. Organ odwoławczy dodatkowo wskazywał, że ewentualna zmiana sposobu użytkowania takiego obiektu winna nastąpić w drodze wydania decyzji przez właściwy organ w trybie określonym przepisami prawa budowlanego. Zwrócić przyjdzie w tym miejscu uwagę, że art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu stanowi o nieruchomościach zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami, przy czym ustawa nie definiuje tych pojęć. O ile jednak w przypadku nieruchomości zabudowanych garażami nie ma wątpliwości, że chodzi o konkretny obiekt lub obiekty budowlane, o tyle w przypadku zabudowań na cele mieszkaniowe ustawodawca nie wskazał jaki ma to być obiekt. Posługując się systemową wykładnią prawa sięgnąć zatem należy do tych przepisów, które określają rodzaje budowli służące zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Tymi przepisami będą przepisy ustawy Prawo budowlane oraz przepisy wydanego na podstawie tej ustawy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Zgodnie z art. 3 pkt 2a) Prawa budowlanego przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Ustawa nie definiuje pojęcia budynku letniskowego, o którym mowa w kontrolowanych decyzjach. W powołanym rozporządzeniu znajduje się natomiast definicja tzw. budynku rekreacji indywidualnej, przez który należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku (§ 3 pkt 7 rozporządzenia). W rozporządzeniu tym znajdują się także regulacje dotyczące wymagań, jakie winny spełniać budynki i pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi (§ 44 i nast.), a także co rozumie się przez pobyt stały i czasowy (§ 4). Przytoczenie powyższych unormowań jest o tyle istotne, że na ich podstawie ocenić należało w postępowaniu dowodowym, czy budynek znajdujący się na działce objętej wnioskiem może służyć celom mieszkaniowym. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu nie stanowi o zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych, a jedynie o zabudowie na cele mieszkaniowe. Oznacza to w przekonaniu składu orzekającego, że każda zabudowa, która w myśl przepisów prawa budowlanego będzie spełnia warunki techniczne umożliwiające stały pobyt ludzi i zamieszkanie, będzie zabudową na cele mieszkaniowe w rozumieniu tego przepisu. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, że wnioskodawcy zamieszkują na terenie tej nieruchomości okresowo. Idąc bowiem tokiem rozumowania organów orzekających, gdyby w pozwoleniu na budowę z [...] roku znalazło się określenie np.: dom mieszkalny, to bez znaczenia pozostawałaby kwestia konstrukcji i typu tego domu, a także okres jego wykorzystania na cele mieszkaniowe. Za nietrafny należy uznać także pogląd organu odwoławczego, jakoby do zmiany sposobu użytkowania "domku letniskowego" na budynek mieszkalny wymagana była decyzja właściwego organu. Decyzja taka (względnie zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania) są bowiem wymagane jedynie w przypadkach określonych w art. 71. Zgodnie z ust. 1 pkt 2 tego przepisu przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Jeżeli zatem budynek spełniający wcześniej funkcję rekreacyjną zostanie następnie przeznaczony na mieszkalny, a w myśl przepisów prawa budowlanego będzie spełniał warunki dla takiego budynku i nie zaistnieją przesłanki, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to taka zmiana sposobu użytkowania nie będzie wymagała ani zgłoszenia, ani też pozwolenia. Dodatkowo zwrócić przyjdzie uwagę, że również zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu nie stoją na przeszkodzie przeznaczeniu pod tego rodzaju zabudowę (vide: § [...]pkt [...]w związku z § [...]pkt [...]uchwały Nr [...]Rady Gminy B. z dnia [...]roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B., a ponadto zaświadczenie Wójta Gminy B. z dnia [...]roku, Nr [...]). Jako uchybienie organu odwoławczego należy także uznać brak odniesienia się przez ten organ do tych zarzutów skarżących, które wskazywały na już wcześniej dokonane przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w stosunku do sąsiednich nieruchomości zabudowanych obiektami wzniesionymi na podstawie tego samego pozwolenia na budowę z roku [...]. W istocie zarzuty te dotyczyły nierówności stron wobec prawa, a to obligowało organ do ich oceny, w szczególności w świetle art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przedstawione wyżej rozważania przemawiają zatem za koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Brak bowiem należytego wyjaśnienia sprawy, jak i wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, a ponadto brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów skarżących mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.s.a. O kosztach postępowania Sąd nie orzekł, a to wobec braku stosownego wniosku w tym przedmiocie złożonego przez skarżących (art. 210 § 1 p.s.a.). Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji będzie miał na uwadze poczynione wyżej ustalenia. W szczególności w postępowaniu wyjaśniającym organ pierwszej instancji zgromadzi dowody, na podstawie których będzie możliwe ustalenie, czy budynek znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości może służyć celom mieszkaniowym. Organ rozważy przy tym, czy istnieje potrzeba sporządzenia stosownej opinii lub ekspertyzy przez uprawnioną osobę, dokonania oględzin nieruchomości, uzyskania stanowiska organu gminy w przedmiocie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ odniesie się także do kwestii związanych z wcześniej dokonanymi przekształceniami prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w stosunku do działek sąsiednich nabytych przez inne osoby od Przedsiębiorstwa A w K. na terenie byłego ośrodka wczasowego w B..