II SA/Gl 816/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2008r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty T. z dnia [...] r. nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. K. B. zwróciła się do Starosty T. o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie pomieszczeń gospodarczych i dobudowie schodów zewnętrznych w celu zmiany sposobu użytkowania na sklep artykułów przemysłowych i pokoje gościnne oraz budowie bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe. Inwestycja została zaplanowana na działce nr [...] przy ul. [...] w Z. Do wniosku dołączono m. in. projekt budowlany oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikającym z prawa własności przedmiotowej działki. Tytuł prawny do nieruchomości wykazano wypisem z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w T. Z opisu zawartego w projekcie budowlanym wynika, że na działce nr [...] znajduje się budynek gospodarczy. Zabudowania zajmują wschodnią i południową część działki, budynek ma kształt litery L. Do przebudowy przeznaczono tylko wschodnią część zabudowań, zlokalizowaną wzdłuż granicy z działką nr [...], stanowiącą własność K. S. Zgodnie z zaświadczeniem Wójta Gminy Z. z dnia [...] r. działka inwestorki przeznaczona jest na cele usług transportu oraz turystyki i sportu (symbol planu [...]US/UT) oraz na cele mieszkalnictwa z możliwością lokalizacji usług nieuciążliwych, w tym zdrowia i opieki społecznej (symbol planu [...] MNU). Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania K. S. wniosła zastrzeżenia do planowanej inwestycji. Stwierdziła, że pomieszczenia, których dotyczy projekt i zamiar przebudowy, objęte są częściowo zobowiązaniem K. B., zawartym w akcie notarialnym z dnia [...] r. W § 10 tej umowy K. B. zobowiązała się do ustanowienia na rzecz K. S., na jej żądanie, nieodpłatnego użytkowania części budynku na lat [...] wraz z ustanowieniem prawa pierwokupu. Mimo wezwań zobowiązania jednak nie wypełniła. Prawo inwestorki jest obciążone zobowiązaniem, wobec czego zwrócono uwagę, że postępowanie winno zostać zawieszone do czasu przekazania K. S. użytkowania pomieszczeń i zawarcia prawnie wiążących porozumień. W odpowiedzi K. B. stwierdziła, że zarzuty odnoszące się do posiadanego przez nią prawa do dysponowania nieruchomością są nieuzasadnione. Wskazała, że jej prawo własności nie jest w żaden sposób ograniczone. Warunki i zakres ustalenia użytkowania nie są przedmiotem sprawy. Zwróciła także uwagę, że projekt obejmuje wyłącznie nieruchomość, której nie dotyczą żadne zobowiązania. W aktach sprawy znajduje się zarówno akt notarialny z dnia [...] r. dotyczący przeniesienia prawa własności m. in. przedmiotowej działki na rzecz inwestorki, jak i wypis z księgi wieczystej dotyczącej nieruchomości. W § 3 umowy zapisano, że nieruchomość jest zabudowana parterowymi zabudowaniami gospodarczymi wykorzystywanymi również jako garaże i komórki. W § 9 ustanowiono na nieruchomości nr [...] nieodpłatną służebność przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnych właścicieli i użytkowników wieczystych działek [...],[...]. Natomiast w § 10 umowy stwierdzono, że K. B. ustanawia na rzecz M. J. prawo pierwokupu nieruchomości opisanej w § 1 aktu oraz zobowiązuje się na wezwanie do ustanowienia na jego rzecz nieodpłatnego użytkowania [...] garaży znajdujących się na działce. W paragrafie tym stwierdzono także, że K. B. zobowiązuje się do ustanowienia na rzecz K. S. na jej wezwanie nieodpłatnego użytkowania budynku zwanego potocznie stodółką, chlewikiem i jednego pomieszczenia garażu, na okres [...] lat licząc od dnia ustanowienia, wraz z ustanowieniem w tym oświadczeniu prawa pierwokupu użytkowanej w ten sposób części nieruchomości. Szczegółowe warunki ustanowionych praw użytkowania mają zostać określone w oświadczeniu będącym podstawą ich ustanowienia. Przedłożony wypis z księgi wieczystej w dziale III/3 zawiera wpisy dotyczące: - służebności drogi po istniejących na działce [...] drogach wewnętrznych, ustanowionych aktem notarialnym z dnia [...] r. (wpis 1), - służebności przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] zgodnie z treścią § 9 umowy z dnia [...] r. (wpis 2), - prawa pierwokupu na rzecz M. J. i K. S. zgodnie z treścią § 10 umowy z dnia [...] r.(wpis 3). Pismem z dnia [...] K. S. podała Staroście T. informację, że umowa użytkowania, o jakiej mowa w § 10 umowy z dnia [...] r. nie została zawarta. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta T. umorzył postępowanie w sprawie udzielenie pozwolenia na budowę z powodu nieuregulowanego prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania, wnioski stron oraz treści zgromadzonych w sprawie dokumentów. Przyjęto, że w związku z obciążeniem nieruchomości służebnością, posiadane prawo nie uprawnia inwestorki do dysponowania nią na cele budowlane, wobec czego postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W odwołaniu od decyzji pełnomocnik inwestorki wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji, zarzucając wydanie jej z naruszeniem przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, art. 28 ust. 2 prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że interes prawny K. S. związany jest z zobowiązaniem do ustanowienia na jej rzecz użytkowania oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że zobowiązanie do ustanowienia użytkowania określonych pomieszczeń pozbawia właścicielkę prawa do dysponowania nimi na cele budowlane. W uzasadnieniu wskazano, że status strony przysługuje K. S. z tego względu, że jej działka sąsiaduje z działką inwestorki. Planowana inwestycja nie stanowi ingerencji w jej prawa. Natomiast wywodzenie skutków prawnych z zobowiązania do ustanowienia użytkowania jest bezzasadne. Użytkowanie nie zostało ustanowione, nieruchomość nie jest obciążona takim prawem, zatem inwestorka posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zaskarżoną decyzją Wojewoda uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. W podstawie prawnej podano przepis art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie nie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, wydanie decyzji nie jest bowiem prawnie niemożliwe. W sprawie został złożony wniosek, doszło zatem do powstania stosunku prawnego, strona żąda wydania rozstrzygnięcia a organ jest właściwy do rozpatrzenia sprawy i wydania orzeczenia w oparciu o przepisy prawa materialnego. Z tego względu należało uchylić rozstrzygnięcie Starosty jako sprzeczne z prawem. Rozważając spełnienie przesłanek do wydania pozwolenia na budowę organ odwoławczy zauważył, że istotną dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia, czy inwestorka może dysponować nieruchomością na cele budowlane. Stwierdzono, że inwestorka jest właścicielką działki. W księdze wieczystej urządzonej dla nieruchomości w dziale III.3 ujawniony jest wpis 3, przywołujący postanowienia § 10 aktu notarialnego z dnia [...] r. W § 10 tego aktu znajduje się zapis, że K. B. zobowiązuje się do ustanowienia na rzecz K. S. na jej wezwanie nieodpłatnego użytkowania budynku zwanego potocznie chlewikiem, stodółką i pomieszczenia garażu na lat [...]. Przyjęto, że jakkolwiek tak określone pomieszczenia nie zostały w projekcie budowlanym wyszczególnione, to można domniemywać, że znajdują się one w części zabudowań gospodarczych przewidzianych do przebudowy. Pomieszczenia o takiej funkcji jak obciążone zobowiązaniem do ustanowienia służebności, nie są przewidziane w projekcie przebudowy i w nowym sposobie użytkowania. Wyklucza to możliwość wykonania zobowiązania i zmienia warunki egzekwowania posiadanego prawa do użytkowania na drodze cywilnej. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego nakłada wymóg zapewnienia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Udzielenie pozwolenia na przebudowę, dotyczące pomieszczeń wyznaczonych w akcie notarialnym do ustanowienia służebności, nie może naruszyć posiadanego przez K. S. prawa użytkowania tych pomieszczeń, opartego na przepisach kodeksu cywilnego. W konsekwencji, w ocenie organu, mimo posiadanego przez K. B. prawa do nieruchomości i wynikającego z niego uprawnienia do dysponowania nią na cele budowlane, należało uwzględnić ujawniony, uzasadniony interes K. S. i odmówić pozwolenia na budowę. W skardze do sądu administracyjnego K. B. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego, formułując pod jej adresem takie same zarzuty, jak w odwołaniu od decyzji Starosty T. W uzasadnieniu podniesiono, że organ odwoławczy dopuścił się takich samych naruszeń, jak organ I instancji. Całkiem dowolnie oceniono skutki prawne wynikające z zobowiązania inwestorki do ustanowienia prawa użytkowania. Zapis ten w żaden sposób nie ogranicza właścicielki w jej prawach. Dla ustanowienia prawa użytkowania konieczne jest dochowanie formy aktu notarialnego. Wywodzenie jakichkolwiek skutków rzeczowych ze stosunku zobowiązaniowego jest niezasadne. Użytkowanie nie zostało ustanowione i nieruchomość nie jest obciążona prawem rzeczowym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, powołując się na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w dniu 20 listopada 2008 r. uczestniczka postępowania K. S. podała, że prawo użytkowania nie zostało ustanowione. Pełnomocnik skarżącej na rozprawie złożył wniosek o zwrot kosztów postępowania wraz ze spisem kosztów, obejmującym wynagrodzenie pełnomocnika za pierwszą instancję w kwocie [...] zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że umorzenie przez Starostę T. postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ze względu na przyjęcie, że inwestorka nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie było prawidłowe. Legitymowanie się przez inwestora prawem do nieruchomości, na której planuje roboty budowlane, jest jedną z przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę. W sytuacji stwierdzenia przez organ, że w jego ocenie, przesłanka do udzielenia pozwolenia nie jest spełniona, nie zachodzi sytuacja bezprzedmiotowości postępowania, o jakiej mowa w art. 105 k.p.a., lecz sytuacja niedopuszczalności udzielenia wnioskowanego pozwolenia. Rozstrzygnięcie nie dotyczy zatem kwestii, czy można prowadzić postępowanie i orzekać w sprawie, lecz czy można wydać pozwolenie. W tej drugiej sytuacji organ wydaje decyzję odmowną, nie umarzającą postępowanie. Wobec powyższego, organ odwoławczy prawidłowo uchylił rozstrzygnięcie Starosty. Uchylając decyzję organu I instancji, Wojewoda orzekł jednocześnie co do istoty, odmawiając udzielenia pozwolenia na budowę. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ ograniczył badanie wniosku do okoliczności związanych z możliwością dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wniosek i złożony projekt budowlany nie były zatem przedmiotem analizy. Powołując się na przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), organ odwoławczy uznał, że udzieleniu pozwolenia na budowę w żądanym zakresie sprzeciwiają się, występujące w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnione interesy uczestniczki postępowania. W przekonaniu Sądu, przyjęta podstawa prawna nie jest prawidłowa. Powołany przepis odnosi się do sposobu projektowania i budowania obiektów. Przewiduje, że czynności te (i ich efekty) winny być zgodne z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej oraz zapewniać spełnienie szeregu wymagań, w tym poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Niewątpliwie, jako właścicielka sąsiedniej nieruchomości, K. S. legitymuje się chronionymi przez prawo interesami związanymi z prawem własności i może zabiegać o ich poszanowanie. Z ustaleń organów nie wynika jednak, aby powodem udzielonej odmowy była nieuprawniona ingerencja w prawo własności uczestniczki. Projekt budowlany pod tym względem nie był badany. Natomiast przyjęcie, że projektowane zamierzenie narusza uprawnienia uczestniczki postępowania w stosunku do przewidzianych do przebudowy obiektów, nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym. Po pierwsze fałszywe są tezy organu, jakoby K. S. dysponowała prawem użytkowania pomieszczeń oraz aby pomieszczenia zostały w akcie notarialnym przewidziane do ustanowienia służebności, jak stwierdzono w uzasadnieniu decyzji. Służebność i użytkowanie to dwa różne prawa rzeczowe. Księga wieczysta urządzona dla nieruchomości nie potwierdza faktu ustanowienia służebności obciążających lokale, ujawnione są jedynie służebności drogowe. Nie można również przyjąć, że uczestniczce postępowania przysługuje prawo użytkowania jakichś obiektów. Przywoływane przez organ postanowienia § 10 umowy z [...] r. zawierają jedynie zobowiązanie właścicielki do ustanowienia użytkowania na wezwanie uprawnionej. Strony łączy zatem wyłącznie stosunek zobowiązaniowy, a z akt i oświadczeń samej uczestniczki wynika, że nie doszło do ustanowienia użytkowania, zaś uprawniona nie wszczęła żadnych kroków w celu doprowadzenia do ustanowienia użytkowania. Istniejący stosunek zobowiązaniowy konstytuuje po stronie uczestniczki jedynie roszczenie do zawarcia na jej żądanie określonej umowy. Nie rodzi zatem żadnego uprawnienia w stosunku do budynków. W toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę organy administracji nie są ani zobowiązane, ani uprawnione do badania, czy objęte projektem zamierzenie nie przeszkodzi w wypełnieniu przez inwestora zaciągniętych zobowiązań, te kwestie nie są objęte zakresem regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego. Należy również wskazać, że organ w zupełnie dowolny sposób przyjął, że projekt budowlany obejmuje pomieszczenia, jakich dotyczy zobowiązanie względem K. S. Przewidziane do przebudowy pomieszczenia znajdują się w kompleksie zabudowań. Opis zabudowań znajdujących się na działkach, zawarty w § 3 umowy z dnia [...] r. nie wymienia ani nie lokalizuje takich pomieszczeń, jak stodółka i chlewik oraz garaż (jeden z wielu). Prowadząc postępowanie w sprawie, organy uwzględnią przedstawione powyżej zastrzeżenia i dokonają pełnej analizy przesłanek do udzielenia pozwolenia na budowę. Ocenie poddadzą także złożony projekt budowlany, a w razie konieczności jego uzupełnienia, zastosują regulację przewidzianą w art. 35 ust. 3 prawa budowlanego. Mając na uwadze podane wyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i 1c w związku z art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 powołanej ustawy. Zasadzając zwrot kosztów w części stanowiącej wynagrodzenie adwokata Sąd wziął pod uwagę przepis art. 205 § 2 ustawy w związku z przepisami § 2, § 3 ust. 1, § 18 ust. 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). Określając wysokość wynagrodzenia na poziomie stawki minimalnej uwzględniono niski poziom zawiłości sprawy, tak pod względem prawnym jak i faktycznym oraz nakład pracy konieczny do przygotowania skargi.