II SA/Gl 816/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2018 r. sprawy ze sprzeciwu M. K. od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. Prezydent Miasta S. decyzją Nr [...] z dnia [...] roku, wydanej na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2017 poz. 1332 ze zm.), dalej u.p.b., oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej k.p.a., na wniosek M. K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę pawilonu handlowego wraz z parkingami i infrastrukturą towarzyszącą, pylonem reklamowym oraz z przebudową sieci teletechnicznej. W treści uzasadnienia stwierdzono, że przedłożono wszystkie wymagane prawem dokumenty. Wskazano, iż w dniu 18 stycznia 2018 r. strona postępowania K. i K. M. wnieśli pisemne zastrzeżenia do projektu budowlanego, w których podnieśli, że planowana inwestycja będzie niekorzystnie wpływała na budynek mieszkalny jednorodzinny, którego są właścicielami. Nadto podnieśli kwestię lokalizacji najbardziej hałaśliwych i uciążliwych pomieszczeń oraz montażu urządzeń pracujących w trybie ciągłym. Nadmienili, iż z projektu zagospodarowania terenu wynika, że obiekt będzie zlokalizowany w odległości 8,5m od istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Po uwzględnieniu uwag stron wydano postanowienie z dnia [...] r., zobowiązujące inwestora do uzupełnienia dokumentacji w terminie miesiąca od daty otrzymania postanowienia. Dodatkowo, na podstawie uwag zawartych w piśmie wniesionym przez pełnomocnika K. i K. M., zostało wydane z dniu [...]r. postanowienie zmieniające postanowienie z dnia [...]r. w zakresie dodania po pkt. 1.3 punktu 1.4 oraz zmiany terminu, tj. w terminie miesiąca od daty otrzymania postanowienia z dnia [...]r. W odpowiedzi na powyższe postanowienia inwestor przedłożył wyjaśnienia w pismach z dnia 7 lutego 2018r. oraz 13 lutego 2018r. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że do pisma z dnia 07.02.2018r. inwestor dołączył analizę akustyczną, która wykazuje, że projektowany obiekt wraz z instalacjami oraz towarzyszący ruch pojazdów osobowych i ciężarowych spełnia parametry i wartości nieprzekraczalne. Inwestor wyjaśnił również, że przepisy zawarte w § 22 i 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 12 kwietnia 2012r. (Dz. U. 2015, poz. 1422 ze zm.), dalej rozporządzenie, nie znajdują zastosowania w przypadku gdy miejsce na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych znajdują się w wyodrębnionym pomieszczeniu (§ 23 ust 1) - jak zostało przewidziane w projekcie. W zakresie spełnienia warunków określonych w § 13 rozporządzenia inwestor dokonał analizy zacieniania i przesłaniania z której wynika, że obiekt usytuowany na dz. nr 10 nie jest przesłaniany i zacieniany przez projektowany obiekt. W piśmie z dn. 13.02.2018r. inwestor uzasadnił również zgodność inwestycji z § 19 ust 1 pkt 2 rozporządzenia wyjaśniając, że usytuowanie parkingu w stosunku do placu zabaw jest zgodne z wyżej cytowanym przepisem. Odnosząc się do pozostałych uwag pełnomocnika zawartych w piśmie organ nadmienił, że dokonano weryfikacji zapisów dotyczących tytułu prawnego do nieruchomości, które są zgodne z wypisem z rejestru gruntów będących w posiadaniu organu oraz z treścią Księgi Wieczystej. Nadto wskazał, że inwestor spełnił wymogi zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych oraz bilansu terenów zielonych (powierzchni biologicznie czynnej), zgodnie z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, dodatkowo kolidujący kabel teletechniczny w porozumieniu z jej właścicielem zostaje przebudowany, co uwzględnia projekt budowlany. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. oraz K. M., reprezentowani przez pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W treści uzasadnienia wskazano, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 32 ust. 4 pkt. 1 u.p.b., bowiem postanowieniem z dnia [...] r., sygn. akt [...] wznowione zostało postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wydaną przez Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. Nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] r. nr [...]. Nadto wskazano, że decyzja dotknięta jest szeregiem wad, bowiem zatwierdzony projekt narusza: I. § 324 rozporządzenia poprzez zaprojektowanie budowli w sposób naruszający normy hałasu; II. § 19 ust. 1 pkt 1 ppkt b) oraz pkt 2 ppkt a) rozporządzenia z uwagi na zbyt bliskie umiejscowienie stanowisk postojowych względem sąsiednich nieruchomości; III. § 18 ust. 2 rozporządzenia poprzez zaprojektowanie nieadekwatnej ilości miejsc parkingowych, a także w sprzeczności z wydanymi warunkami zabudowy dla przedmiotowych działek; IV. § 23 oraz § 22 ust. 2 pkt 2) rozporządzenia poprzez nieprawidłowe umiejscowienie miejsca do czasowego gromadzenia odpadów stałych. W treści uzasadnienia wskazano, że inwestycja doprowadzi do rażącego naruszenia norm hałasu w stosunku do zlokalizowanych w pobliżu terenów mieszkalnych, a także przeznaczonych do pobytu dzieci i młodzieży, a tym samym narusza § 324 rozporządzenia. Nadmieniono, że pomimo złożonego wniosku nie jest wiadome, aby organ wszczął stosowne postępowanie administracyjne zmierzające do ustalenia norm hałasu na przedmiotowym obszarze, do czego obliguje art. 115a ustawy z dnia 24 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2001 Nr 62, poz. 627 ze zm.). Odnosząc się do przedstawionej przez inwestora opinii prywatnej pełnomocnik wskazał, że z samej jej treści wynika, iż zainstalowane na nieruchomości urządzenia przekraczają dopuszczalne normy, a ruch pojazdów na terenie samej nieruchomości objętej inwestycją generuje hałas przewyższający dopuszczalne normy. Wskazał, iż sporządzona opinia całkowicie abstrahuje od faktu, iż dostawa towaru odbywać się będzie pod oknami budynku mieszkalnego stron, a także wzdłuż placu zabaw pobliskiego przedszkola. Nadto stwierdzono, że opinia ignoruje ogromne natężenie ruchu na jednej z głównych ulic miasta oraz nie wskazuje jaka metodologia doprowadziła do otrzymanych ostatecznie wartości, które rzekomo spełniają dopuszczalne normy hałasu. Zdaniem pełnomocnika projekt narusza § 19 rozporządzenia, poprzez umiejscowienie miejsc parkingowych w odległości mniejszej niż 10 m od placu zabaw oraz okien budynku mieszkalnego stron. Nadto pełnomocnik wskazał, iż drogi dojazdowe do punktów rozładunku służą jednocześnie jako parking dla samochodów ciężarowych, dokonujących dostaw towarów. W takiej sytuacji lokalizacja drogi dojazdowej, będącej jednocześnie miejscem postojowym dla samochodów innych niż osobowe narusza normę § 19 ust. 1 pkt 2 ppkt a) rozporządzenia, bowiem znajduje się w zbyt bliskiej odległości od okien pomieszczeń mieszkalnych. Zatwierdzony projekt, w przekonaniu stron, narusza również § 18 ust. 2 rozporządzenia, ponieważ ilość projektowanych miejsc parkingowych nie uwzględnia faktycznych potrzeb inwestycji oraz postanowień decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z obecnym stanem prawnym konieczne jest jednoczesne zapewnienie odpowiedniej ilości miejsc parkingowych w ramach działek stanowiących obszar inwestycji będących we władaniu inwestora, co w zostaje w niniejszej sprawie naruszone. W przekonaniu strony odwołującej zatwierdzony projekt narusza również przepis § 22 ust. 2 pkt 2) rozporządzenia, bowiem pomieszczenie przeznaczone na składowanie odpadów stałych nie spełnia wskazanych tam warunków technicznych, co nie zostało wyjaśnione przez organ. Wskazano, że doświadczenia tego typu inwestycji wskazują składowanie odpadów nie tylko w ramach pomieszczeń do ich składowania, ale również w ich najbliższej okolicy. Tym samym projektowane umiejscowienie pojemników przeznaczonych na składowanie odpadów stałych prowadzi do naruszenia § 23 ust. 1 pkt 1) rozporządzenia. Dodatkowo wskazano, że dla przedmiotowej inwestycji nie są spełnione warunki w zakresie przyłączy energetycznych, bowiem przedstawione w warunkach zabudowy informacje zostały udzielone dawno oraz przez podmioty możliwe już nieistniejące. Jednocześnie projekt nie zakłada budowy zbiornika retencyjnego na wody opadowe, co stoi w sprzeczności z udzielonymi warunkami zabudowy oraz § 28 rozporządzenia. Nadto stwierdzono, iż udział stron w toczącym się postępowaniu był przez organ I instancji marginalizowany, poprzez nieinformowanie o wyjaśnieniach inwestora, a tym samym ograniczając prawa stron do odniesienia się do składanych pism i dokumentów. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] roku, nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W treści uzasadnienia wskazał, że po dokonaniu analizy materiału dowodowego przedmiotowej sprawy zauważył szereg nieprawidłowości. Wskazał, iż decyzja została wydana na rzecz M. K., a zatem niezgodnie z wnioskiem, w którym wskazano jako inwestora: "A". Nadto stwierdzono, że adresatami decyzji byli: pełnomocnik inwestora, J. S. oraz "K. i K. M." - właściciele sąsiedniej działki, będący stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zdaniem organu na zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki zawierającej decyzję adresowaną do K. i K. M. brak jest podpisu osoby, która ją odebrała. Równocześnie zdaniem Wojewody na decyzji widnieje odręcznie dopisana informacja, że pełnomocnik Państwa M. w dniu 19 marca 2018r. "potwierdził odbiór" zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym, zdaniem organu, brak pewności, czy decyzja została doręczona Państwu M. w dniu 12 marca 2018r, czy też została odebrana osobiście przez pełnomocnika w dniu 19 marca 2018r. Uwzględniając jednak fakt, iż pełnomocnik złożył odwołanie przed upływem terminu do jego wniesienia (dla pełnomocnika i dla Państwa M.) Wojewoda uznał, że odwołanie to zostało wniesione w terminie, co umożliwiło jego merytoryczne rozpatrzenie. Nadto zauważono, że organ I instancji nie poinformował pełnomocnika o dokumentach i wyjaśnieniach składanych przez inwestora w toku postępowania, przez co pełnomocnik nie mógł wypowiedzieć się co do nowego materiału dowodowego, czym naruszył art. 10 § 1 k.p.a. Następną kwestią, której organ nie wyjaśnił jest ilość miejsc postojowych przy projektowanej inwestycji oraz wielkości powierzchni biologicznie czynnej, gdyż nie wyjaśniono jaka jest suma powierzchni wszystkich działek wymienionych w decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego też zdaniem organu II instancji nie jest możliwe zbadanie, czy zachowano właściwy procent powierzchni biologicznie czynnej. Równie istotną kwestią w rozpatrywanej sprawie, jest rozbieżność pomiędzy obszarem inwestycji wskazanym we wniosku o pozwolenie na budowę, a wskazanym w projekcie budowlanym oraz w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł M. K., reprezentowany przez pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, ponieważ brak było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy umożliwiał wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. W treści uzasadnienia wskazano, że organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób należyty jakie konkretnie okoliczności przesądzały o braku możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. oraz wydania decyzji merytorycznej, w oparciu o ustalony stan faktyczny. Zdaniem pełnomocnika analiza spełnienia wymogu odpowiedniej ilości miejsc postojowych czy też wielkości powierzchni biologicznie czynnej nie wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy też uzupełnienia postępowania dowodowego, a jedynie dokonania w sprawie oceny prawnej przez organ II instancji ustalonego stanu faktycznego sprawy oraz posiadanych przez organ dokumentów. Odpowiadając na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie jest uzasadniony. W niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. Na tej podstawie organ odwoławczy może uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jednocześnie, co ma istotne znaczenie dla wykładania art. 138 § 2 k.p.a, zgodnie z art. 136 § 1 kpa, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza postanowień ww. przepisów procesowych prowadzi do wniosku, że uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego, wynikające z art. 138 § 2 kpa zostały ograniczone tylko do tych przypadków, w których organ ten korzystając ze środków wskazanych w art. 136 § 1 kpa nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". W kwestii owego zakresu, jak należy przyjąć, chodzi o ustalenia dotyczące faktów prawotwórczych dla sprawy. Faktów tych trzeba poszukiwać w normach prawa materialnego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że pozwolenie budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z Prawo budowlane to pozwolenie w ścisłym tego słowa znaczeniu oraz projekt budowalny. Razem z pozwoleniem na budowę organ zatwierdza projekt budowlany, który jest integralną częścią decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 9.05.2007 r., II OSK 712/06, LEX nr 337413). Wyjątkowo jedynie te dwa rozstrzygnięcia mogą zostać formalnie rozdzielone, w związku z tym, że ustawa przewiduje możliwość uzyskania przez inwestora decyzji zatwierdzającej projekt budowlany przed wydanie pozwolenia budowlanego sensu stricto . Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 5 pr. bud., "Inwestor, spełniający warunki do uzyskania pozwolenia na budowę, może żądać wydania odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, poprzedzającej wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja jest ważna przez czas w niej oznaczony, jednak nie dłużej niż rok. " Projekt budowlany powinien spełniać wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego, w tym w z art. 34 ust. 1-3a, jak również bardziej szczegółowe, określone w rozporządzeniu wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 34 ust. 6 pr. bud. Jeśli chodzi o wymogi ogólne, to dotyczą one w szczególności warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lub w pozwoleniach, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli są one wymagane (art. 34 ust. 1 pkt. 1 pr. bud.). Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (sensu largo) jest zobowiązany dokonać sprawdzenia zgodności tego rozstrzygnięcia ze wskazanymi wyżej dokumentami (art. 35 ust. 1 pkt. 1 pr. bud.). Prezydent Miasta S., wykonujący uprawnienia organu architektoniczno-budowlanego I instancji, dokonał takiego sprawdzenia i uznał za spełnione przesłanki (warunki) konieczne do zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji polegającej na: "budowie pawilonu handlowego (branża spożywcza wraz z artykułami chemii gospodarczej) wraz z parkingami i infrastrukturą towarzyszącą, pylonem reklamowym oraz z przebudową sieci teletechnicznej" na wskazanych w niej działkach. Zdaniem organu odwoławczego, przedwcześnie jednak organ pierwszoinstancyjny uznał, iż sprawa dojrzała do rozstrzygnięcia. Ma on wątpliwości, o charakterze zasadniczym, dotyczącym istotnych dla sprawy okoliczności, czy rzeczywiście zostały one na tyle wyjaśnione, że można było uznać za spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa, warunkujące wydanie pozwolenia budowlanego. Nie chodzi w tym przypadku o naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, co samodzielnie nie może stanowić jedynej podstawy uchylenia decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., ale o kwestie dotyczące terenu (działek), na których inwestycja ma być realizowana i wiążące się z tym ustalenia zawarte w d.w.z., w tym odnoszące się do ilości miejsc postojowych oraz wielkości powierzchni biologicznie czynnej. W istocie rzeczy, wątpliwości sprowadzają się do tego, czy zaskarżone pozwolenie budowlane odpowiada parametrom, określonym w decyzji o warunkach zabudowy w tych właśnie kwestiach. Odpowiedź na to pytanie trzeba jednak poprzedzić ogólnym spostrzeżeniem. Wspomniana decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z [...] r. (dalej: d.w.z.) została wydana na rzecz inwestora - "B", zaś inwestycja nią objęta to: "budowa pawilonu handlowego (branża spożywcza wraz z artykułami chemii gospodarczej) wraz z infrastrukturą towarzyszącą, parkingiem, dogami dojazdowymi, pylonem reklamowym oraz zjazdem z ul. [...] , przy ul. [...] dz. nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 w S. obręb [...]" . Już z tego wynika, że pozwolenie budowlane dotyczy nieco innej inwestycji, ale jest to do zaakceptowania zważywszy zwłaszcza na to, że jej zasadniczy przedmiot pozostał bez zmian budowa pawilonu handlowego (branża spożywcza wraz z artykułami chemii gospodarczej), pozostałe elementy przedmiotowe to w istocie infrastruktura towarzysząca temu przedsięwzięciu, zaś zjazd z ul. [...] mógł być przedmiotem odrębnego postępowania. Natomiast dostrzegalna jest różnica dotycząca obszaru, na którym inwestycja jest projektowana. W pozwoleniu budowlanym obszar ten obejmuje działki nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 9, zaś d.w.z. z miast tej ostatniej figuruje działka nr 8. Zważając na prawny mechanizm wyznaczania obszaru analizowanego oraz ustalania poszczególnych parametrów nowej inwestycji (linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) osoba sporządzająca analizę i przygotowująca projekt d.w.z. ustalenia te, przeniesione później do d.w.z., wyznaczyła z uwzględnieniem działki nr 8. Działka ta, jak wynika z akt sprawy, uległa podziałowi i jedynie jej część oznaczona nr 9, jest uwzględniona przy zamierzeniu inwestycyjnym określonym w pozwoleniu budowlanym. W konsekwencji tego wyliczenie tych parametrów, stanowiących w istocie rzeczy średnią ustaloną z uwzględnieniem wszystkich działek objętych analizą, w tym całej działki nr 8, a zwłaszcza dotyczących powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznej czynnej, jest obarczone błędem. Projektowana inwestycja realizowana jest na innym obszarze, aniżeli obszar objęty d.w.z., stąd wyjaśnienia wymaga czy parametry określone w d.w.z. z 2014 r. i w jakim zakresie mogą do niej znaleźć zastosowanie. Organ I instancji, wykonując obowiązki określone w art. 35 ust. 1 pkt. 1 pr. bud. i oceniając zgodność projektu budowlanego z decyzji o warunkach zabudowy powinien: po pierwsze – problem ten dostrzec; po drugie – zastosować środki określone w art. 35 ust. 2 pr. bud., tj. nałożyć postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Projekt budowlany, przynajmniej w takim zakresie, jak wykazano to wyżej, nie jest zgodny z d.w.z. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził zaistnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 i na podstawie art. 64 e w zw. z art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) oddalił sprzeciw.