II SA/Gl 816/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2019 r. sprawy ze skargi "A" w R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego 1. dopuszcza "B" S.A z siedzibą w W. do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika, 2. oddala skargę Burmistrz Miasta S. postanowieniem z dnia [...] r. odmówił wydania A S.A. z siedzibą w W. zaświadczenia o zgodności przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z dnia [...]r. nr [...]. Oba te postanowienia zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 83/16. W wyroku tym Sąd wskazał m.in., że plan miejscowy dopuszcza lokalizację stacji bazowych telefonii komórkowych, jednak tylko pod warunkiem, że stacja taka nie przekroczy dopuszczalnych wartości mocy pola elektromagnetycznego w stosunku do istniejącej i planowanej zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi. Organy nie uzasadniły twierdzenia o sprzeczności z zapisem planu mówiącym o dopuszczalnym "gabarycie do dwóch kondygnacji o parametrach ściśle uzależnionych od wymagań konserwatorskich indywidualnie ustalanych dla każdego miejsca lokalizacji" oraz nie uzasadniły stwierdzenia, iż montażu masztów o wysokości 2,9 m nie sposób pogodzić z zapisami planu dotyczącymi pogodzenia historycznych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę zespołu staromiejskiego. Ponadto, zdaniem Sądu, trudno bez zastrzeżeń przyjąć stanowisko organu odwoławczego, według którego montaż masztów o wysokości 2,9 m nie sposób pogodzić z postanowieniami planu dotyczącymi pogodzenia historycznych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę zespołu staromiejskiego, podczas gdy oprócz ogólnego stwierdzenia nie ma żadnego odniesienia do stanu faktycznego istniejącego na tym terenie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] ponownie odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. Także i na to postanowienie wnioskodawca wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. Po rozpatrzeniu zażalenia Kolegium postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do rozpatrzenia. Kolegium zwróciło uwagę na postanowienie zawarte w § 12 pkt 8 zdanie drugie uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. dla obszaru S. - [...], zgodnie z którym "dopuszcza się lokalizację stacji bazowych telefonii komórkowych pod warunkiem, że nie przekroczą dopuszczalnych wartości mocy pola elektromagnetycznego w stosunku do istniejącej i planowanej zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi oraz nie wprowadzą kolizji z obiektami zabytkowymi i ochroną krajobrazu". Plan ten posługując się pojęciem "dopuszczalnych wartości mocy pola elektromagnetycznego" nie definiuje jednak tego pojęcia, ani nie odsyła w tym zakresie do przepisów rangi ustawowej. Przyjąć zatem należy, że kwestię dopuszczalnych wartości mocy pola elektromagnetycznego należy rozstrzygać z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 799, ze zm.) i przepisów wykonawczych do tej ustawy. Zgodnie bowiem z art. 121 ww. ustawy ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez: 1) utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach; 2) zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane. Natomiast, w myśl art. 122 ust. 1 ww. ustawy minister właściwy do spraw środowiska, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia, określi, w drodze rozporządzenia, dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposoby sprawdzania dotrzymania tych poziomów. W oparciu o powyższą delegację ustawową wydane zostało przez Ministra Środowiska rozporządzenie z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U.2003.192.1883). Jak wynika z pkt 1 załącznika nr 2 do ww. rozporządzenia sprawdzenia dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku dokonuje się metodą pomiaru pól elektromagnetycznych w środowisku w otoczeniu instalacji wytwarzających takie pola i porównując otrzymane wyniki pomiarów z wartościami dopuszczalnymi parametrów fizycznych pól elektromagnetycznych określonymi w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Wobec powyższego przepisy te winy być podstawą do ustalenia czy istniejąca stacja bazowa telefonii komórkowej przekracza dopuszczalne w obowiązujących przepisach odrębnych wartości pola elektromagnetycznego w stosunku do planowanej i istniejącej zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi. Postanowieniem z dnia [...]r. Burmistrz Miasta S. po raz kolejny odmówił wydania A S.A. z siedzibą w Warszawie zaświadczenia o zgodności inwestycji - stacji bazowej telefonii komórkowej [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na to postanowienie wnioskodawca, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. Po rozpatrzeniu zażalenia Kolegium uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi Miasta S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przypomniało, jakie były powody uchylenia postanowienia Burmistrza S. z dnia [...]r. nr [...] i wskazało, że wytyczne zawarte w poprzednim postanowieniu Kolegium nie zostały uwzględnione. Sporządzone na zlecenie organu pierwszej instancji opinie biegłego nie zostały poprzedzone pomiarem pól elektromagnetycznych, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. Od postanowienia Kolegium z dnia [...] r. nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosło "A" (dalej: Stowarzyszenie). Stowarzyszenie zarzuciło wydanie postanowienia z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. w sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy jest kompletny, a kwestią sporną jest jedynie odmienna interpretacja przepisów prawa przez organy ponadto wskazano, że organ II instancji zachowuje się tylko i wyłącznie, jako organ kontrolny a nie II instancji i to rozpatrując sprawę z rażącym naruszeniem art. 35 § 3 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wskazało, że organy zostały zobligowane do ustalenia jakie są wartości pola elektromagnetycznego przedmiotowej stacji bazowej, oraz że wytyczne zawarte w poprzednim postanowieniu Kolegium nie zostały uwzględnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, ponieważ zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a tylko pod względem zgodności z prawem podlega sądowej kontroli. Kontrola ta sprowadza się do oceny czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, albo stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz.2325). Przy czym, jak głosi art. 134 tej ustawy, sądy te oceniają także legalność zaskarżonych aktów z urzędu, niezależnie od badania zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Przeprowadzona w tych ramach kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazała, że jest ono trafne, zaś zarzuty skargi chybione, co przy braku uzasadnionych podstaw branych pod rozwagę z urzędu, nie pozwalało na jego wzruszenie. Przedmiotem analizy w niniejszej sprawie jest w zasadzie kwestia zagadnienia procesowego, sprowadzającego się do badania trafności uchylenia zapadłego w tej materii postanowienia przed organem pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie istotą sporu jest ustalenie, czy organ wydając postanowienie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., prawidłowo zastosował przepisy ustawy, uchylając zaskarżone postanowienie i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Stosownie do tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Innymi słowy rzecz ujmując, mając na uwadze art. 144 k.p.a., który, w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 k.p.a. (Zażalenia) nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów dotyczące odwołań do zażaleń, organ II instancji może uchylić kwestionowane postanowienie tylko w sytuacji, w której zostają spełnione dwie podstawowe przesłanki: po pierwsze - postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania; po wtóre - konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Te dwie przesłanki pozostają bardzo ściśle ze sobą związane i można w zasadzie przyjąć, że organ II instancji może wydać postanowienie kasacyjne jedynie wtedy, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, bowiem w wyniku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 kwietnia 2016 r., doszło do uchylenia postanowienia Burmistrza Miasta S. z dnia [...]r. i postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. z tego względu, że nie została wyjaśniona kwestia ewentualnego przekroczenia przez stację bazową dopuszczalnych wartości mocy pola elektromagnetycznego w stosunku do istniejącej i planowanej zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało organowi I instancji do rozpatrzenia z tych samych powodów. Kolegium zasadnie stwierdziło, że skoro powyższe ustalenia nie zostały poczynione, a warunkiem dopuszczenia lokalizacji stacji bazowych jest ustalenie wartości pól elektromagnetycznych, to analiza dokumentacji technicznej, oględziny czy inne czynności nie mogą zastąpić ustalenia tychże wartości. Sąd wobec tego stoi na stanowisku, że organ II instancji prawidłowo wskazał organowi I instancji jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a które jednoznacznie formułują obowiązujące przepisy. Jak wynika z akt administracyjnych, w przedmiotowej sprawie została sporządzona opinia biegłego (opinia nr [...]), która w istocie stanowi polemikę z przyjętym przez Kolegium stanowiskiem, nie wypełniając przesłanki konieczności zbadania poziomu pól elektromagnetycznych. Zasadne jest zatem przyjęcie tezy, że dopiero po przeprowadzeniu ustaleń co do poziomu wartości mocy pola elektromagnetycznego w stosunku do istniejącej i planowanej zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi i zestawieniu tego wyniku z wartościami dopuszczalnymi parametrów fizycznych pól elektromagnetycznych określonymi w załączniku nr 1 do w/w rozporządzenia można odmówić albo wydać zaświadczenie o zgodności inwestycji stacji bazowej telefonii komórkowej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tym samym zachodziły pełne podstawy do zastosowania przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a., bowiem organ I instancji dopuścił się naruszenia prawa procesowego, polegającego na niewyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy, które to okoliczności determinują treść postanowienia Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.