II SA/Gl 817/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi "A" Sp. Komandytowej w G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę. Pismem z [...] r. "A" Sp. k. w G. dokonała zgłoszenia zamiaru budowy reklamy o pow. ok. 15 m2, na fundamencie wolnostojącym w G. na działce nr [...]. Prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika dla inwestora z umowy najmu zawartej z właścicielem działki na okres od [...] r. do [...] r. Postanowieniem z [...] r. nr [...] Prezydent Miasta G., na podstawie art. 30 ust. 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej prawem budowlanym, zobowiązał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o ujawnienie lokalizacji tablicy na kopii mapy przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz zwymiarowanie odległości tablicy od granic działki i zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) oraz zewnętrznej krawędzi jezdni autostrady [...]. Wskazano, że ze względu na sąsiedztwo pasa drogowego w sprawie znajduje zastosowanie art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.), zwanej dalej ustawą o drogach. Postanowienie zostało doręczone [...] r. W odpowiedzi strona pismem złożonym [...] r. podała, że wymiary tablicy wyniosą 5,22 (wysokość) x 2,88 (szerokość) m. Odległość od krawędzi drogi krajowej wyniesie 11,5m, od autostrady ok. 250 m, a od skrzyżowania ul. [...] z drogą dojazdową do autostrady ok. 65 m. Podano także, że w momencie składania wniosku lokalizacja reklamy dotyczyła "terenu zabudowanego", nie sprecyzowano jednak tego argumentu. Ze znajdującej się w aktach notatki urzędowej z [...] r. wynika, że w dniu tym poinformowano inwestora o zapisach planu miejscowego dla terenu przewidzianej lokalizacji tablicy, wskazując że znajduje się on w jednostce planu o symbolu [...]. Do akt dołączono wyrys i wypis dotyczący fragmentu planu dla tej jednostki. Wynika z niego, że jednostka [...] to teren ulicy głównej ruchu przyśpieszonego o przeznaczeniu podstawowym: ulica główna ruchu przyśpieszonego, obiekty i urządzenia drogowe, przeznaczeniu uzupełniającym: urządzenia ochrony środowiska, w tym dla sytuacji awaryjnych, zieleń izolacyjna, elementy małej architektury, sieci infrastruktury technicznej z przyłączami. W jednostce tej obowiązują zakaz realizacji nowej zabudowy, nie bliżej niż 25 m licząc o zewnętrznej krawędzi jezdni. Decyzją z [...] r. doręczoną [...] r. Prezydent Miasta G. zgłosił sprzeciw wobec planowanej inwestycji, podając w podstawie prawnej art. 30 ust. 2 i 6 prawa budowlanego. W uzasadnieniu wyjaśnił w szczególności, że wobec zamierzonego zlokalizowania tablicy w odległości 11,5 m od zewnętrznej krawędzi drogi krajowej, rozwiązanie takie narusza art. 43 ust. 1 ustawy o drogach oraz postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała RM nr [...] z [...] r.), co uzasadnia zgłoszenie sprzeciwu. W odwołaniu od decyzji pełnomocnik inwestora wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zarzucił naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach poprzez błędne przyjęcie, że w okolicznościach sprawy istnieje zakaz realizacji nowej zabudowy, nie bliżej niż 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. W uzasadnieniu podał, że organ przyjął stan faktyczno-prawny granicy terenu zabudowanego na dzień wydania decyzji, podczas gdy w chwili składania wniosku granica terenu zabudowanego była przesunięta poza obręb skrzyżowania, co ma istotne znaczenie, albowiem w terenie zabudowanym odległość wymagana wynosi 10 m. Przyjmując stan prawny na dzień składania wniosku, organ nie miałby podstaw do złożenia sprzeciwu. Zaskarżoną decyzją z [...] r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania. Podał, że w oparciu o materiał sprawy nie jest w stanie ocenić zasadności zarzutu odwołania, jednak zasadne jest stanowisko organu I instancji o niezgodności lokalizacji tablicy z postanowieniami obowiązującego w dacie orzekania planu miejscowego. Działka nr [...] położona jest w terenie objętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Gliwicach nr IX/113/2011 z 2 czerwca 2011 r., (Dz. Urz. Woj. Śl. z 27 lipca 2011 r., nr 159, poz. 3010). Dla tego obszaru plan przewiduje zakaz lokalizacji nowej zabudowy w odległości mniejszej niż 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Planowane usytuowanie tablicy w odległości 11,5 m przepis prawa miejscowego narusza, co stanowi podstawę wniesienia sprzeciwu przewidzianą w art. 30 ust. 6 pkt 2 prawa budowlanego. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik inwestora zarzucił naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy o drogach poprzez błędne przyjęcie, że dla planowanej lokalizacji, zgodnie z ówczesnym planem miejscowym, istniał limit odległości zabudowy od krawędzi jezdni wynoszący 25 m., a także art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów. Zawnioskował o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub o jej zmianę i uwzględnienie odwołania. W uzasadnieniu powielił zarzut odwołania wskazując, że gdyby organy przyjęły stan prawny na dzień składania wniosku, to wówczas nie byłoby podstaw do wnoszenia sprzeciwu, ponieważ limit odległości wynosił 10 m licząc od krawędzi jezdni. Zarzucił dodatkowo, że skarżący nie został poinformowany o zmianie planu miejscowego, co rażąco wpłynęło na jego uprawnienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić pełnomocnikowi strony skarżącej, że sądy administracyjne nie są powołane do załatwiania spraw administracyjnych, ale do kontroli aktów i czynności podejmowanych przez organy administracji. Katalog dopuszczalnych rozstrzygnięć sądu administracyjnego określają przepisy 145- 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. Sąd administracyjny nie może wydać rozstrzygnięcia w zastępstwie organu administracji, w szczególności nie ma możliwości uchylenia decyzji organu odwoławczego i rozpoznania odwołania. Rozpoznanie odwołania zastrzeżone jest do kompetencji organu administracji. Z tych względów żądanie skargi zawarte w pkt 2 (zmiany decyzji i uwzględnienia odwołania) nie mieści się w katalogu dopuszczalnych żądań skargi. Sąd administracyjny I instancji nie jest jednak, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a, związany zarzutami i wnioskami skargi, także w przypadku skargi wnoszonej przez kwalifikowanego pełnomocnika, wobec czego wskazana okoliczność nie miała negatywnego wpływu na rozpoznanie skargi. Zwrócić też trzeba uwagę, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego, przyjmowany w trybie uregulowanym ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która m. in. reguluje obowiązki w zakresie informowania o prowadzeniu prac planistycznych i ogłaszania podejmowanych w ich toku uchwał. Uchwała w sprawie planu może być odrębnie zaskarżona do sądu administracyjnego. Zarzut braku informacji o zmianach planu nie ma wobec powyższego żadnego znaczenia w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu administracyjnym natomiast, zgodnie z art. 9 k.p.a. organy mają obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Zasady określonej w art. 9 k.p.a. w kontrolowanym postępowaniu nie naruszono, notatka z [...] r. potwierdza, że strona została poinformowana o treści planu miejscowego i wynikających z tego konsekwencjach dla sprawy. Zarzuty strony skarżącej koncentrują się na kwestii dopuszczalności zastosowania aktualnie obowiązującego planu miejscowego w stosunku do wniosku złożonego [...] r. W odwołaniu i skardze podkreślano, że uwzględnienie stanu prawnego wówczas obowiązującego winno prowadzić do innego rozstrzygnięcia, bo teren lokalizacji tablicy stanowił teren zabudowany. W zaskarżonej decyzji Wojewoda podał, że wobec zebranego materiału, do kwestii tej nie może odnieść się merytorycznie, wskazał jednak, że istotne znaczenie mają postanowienia aktualnie obowiązującego planu miejscowego. Istotnie, organy nie ustalały, czy i jakim planem miejscowym był objęty teren posadowienia tablicy w dacie złożenia wniosku. Okoliczność ta nie stanowi jednak naruszenia mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Plan jako akt prawa miejscowego o powszechnej mocy wiążącej podlega publikacji. Uchwała Rady Miejskiej w Gliwicach nr IX/113/2011 z 2 czerwca 2011 r., została opublikowana w Dz. Urz. Woj. Śl. z 27 lipca 2011 r., nr 159, poz. 3010 i weszła w życie 27 sierpnia 2011 r. Ustalenie tego faktu nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego przez organ i jest możliwe w oparciu o publicznie dostępny publikator. Zarówno w dacie składania wniosku, jak i w dacie orzekania, stan prawny dotyczący dopuszczalnego sposobu zagospodarowania terenu objętego wnioskiem był zatem taki sam. Przesłanki wniesienia przez organ sprzeciwu w stosunku do zgłoszenia określa art. 30 ust. 6 prawa budowlanego i zostały one przez organy w wydanych rozstrzygnięciach przytoczone. Jedną z nich jest sytuacja, gdy roboty naruszają ustalenia planu miejscowego lub innych przepisów. Przepisy ustawy o drogach publicznych regulują prowadzenie robót budowlanych i sytuowanie obiektów zarówno w pasie drogowym, jak i w jego sąsiedztwie. W szczególności art. 43 ust. 1 ustawy o drogach limituje dopuszczalne odległości wymagane przy sytuowaniu obiektów przy drogach. W stosunku do drogi krajowej odległość ta wynosi w terenie zabudowy 10 m, zaś poza terenem zabudowy 25 m. Ustawa nie definiuje terenu zabudowy. W przekonaniu sądu termin ten może się odnosić zarówno do cechy faktycznej terenu, faktycznego zagospodarowania (gdy pozbawiony jest on planu), jak i do określonego w planie przeznaczenia terenu (czyli stanu normatywnego). W rozpoznawanym przypadku teren objęty jest planem, zatem określenie dopuszczalności realizacji określonego zamierzenia wymaga zarówno uwzględnienia przepisów prawa miejscowego, jak i przepisów ustawy. Lokalizacja tablicy względem zewnętrznej krawędzi drogi krajowej nie jest sporna, wedle zgłoszenia wynosi 11,5 m. Dla jednostki planu o symbolu [...] – teren ulicy głównej ruchu przyśpieszonego – istniejącej, plan przewiduje zakaz lokalizacji zabudowy w zbliżeniu mniejszym niż 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Plan zatem przewiduje, że w takim wymiarze teren winien być wolny od zabudowy. Wniosek o sprzeczności zamierzonej inwestycji z planem jest zatem w ocenie Sądu uprawniony, a wniesiony sprzeciw nie narusza prawa. Plan nie ogranicza zakazu zabudowy do obiektów kubaturowych, dotyczy zatem każdego obiektu powstającego w drodze robót budowlanych. Wykonywanie tablicy reklamowej poddanej reżimowi prawa budowlanego stanowi realizację zabudowy. Sąd dostrzegł, że organy jednoznacznie nie oznaczyły, czy teren lokalizacji tablicy leży w jednostce [...], czy w jej sąsiedztwie. Okoliczność ta nie została jednak oceniona jako mogąca mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi ze względu na stwierdzone naruszenie prawa procesowego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), albowiem postanowienia planu dla jednostki [...], nawet jeżeli oddziałują na tereny położone w jednostkach o innym przeznaczeniu, mają dla nich charakter wiążący. Plan stanowi całość normatywną i wszystkie jego postanowienia, istotne ze względu na okoliczności danej sprawy, winny być uwzględniane przy stosowaniu. Przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach określa zatem limity odległości obiektów od krawędzi jezdni poszczególnych dróg, przepisy mającego zastosowanie w sprawie planu miejscowego wprowadzają natomiast zakaz zabudowy na określonym terenie, co skutkuje dalej idącymi ograniczeniami w jego zagospodarowaniu. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.