II SA/Gl 818/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z daty [...] r. J. J. i J. Z. zwróciły się o sprawdzenie legalności garażu, posadowionego przez J. J. na działce nr [...] w J., stanowiącej drogę dojazdową, a będącą ich współwłasnością. Po rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał J. J. rozbiórkę garażu o wymiarach [...]x [...] m wraz z inspektem z okien drewnianych, zrealizowanego na działce w J. ul. [...], przy granicy nieruchomości nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji powołując się na wynik oględzin z dnia [...] r., podał że przedmiotowy garaż na ciągnik, wykonano z płyt ogrodzeniowych prefabrykowanych zamocowanych w zabetonowanych w ziemi słupkach ogrodzeniowych. Obiekt przykryto dachem o konstrukcji drewnianej, pokrytej blachą trapezową. Na budowę właściciel nie uzyskał pozwolenia na budowę. Wg jego twierdzeń, obiekt powstał w [...] r., zaś wnioskodawczynie podały, że wybudowano go w [...] r. Zdaniem organu nadzoru budowlanego, brak podstaw prawnych do legalizacji przedmiotowego obiektu, usytuowanego w granicy w świetle § 12 ust. 4 pkt 2 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który to przepis dopuszcza taką lokalizację w przypadku, gdy na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy istnieje budynek bez otworów albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku. Jednocześnie organ ustalił, że obiekt ten nie został zlokalizowany na działce nr [...]. W odwołaniu od decyzji J. J. podniósł, że przedmiotowy budynek wykonał w roku [...] r. Wówczas nie było też wymagane pozwolenie na budowę, w czym utwierdził go Urząd Gminy w M. Nadto, sporny garaż nie posiada w ścianach żadnych otworów. Na tej podstawie odwołujący się wniósł o zastosowanie procedury legalizacyjnej. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji jako zgodnej z prawem. Zdaniem organu odwoławczego, zgodnie ze stanem prawnym, obowiązującym również w roku [...], na budowę garażu o powierzchni zabudowy powyżej [...] m2, wymagane było pozwolenie na budowę (art. 29 Prawa budowlanego). Skoro lokalizacja przedmiotowego obiektu przy granicy z działką sąsiednią, narusza przepisy techniczno-budowlane, nie ma możliwości wdrożenia procedury legalizacyjnej. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego J. J. zarzucił błędną kwalifikację przedmiotowego obiektu jako garażu, podczas gdy jest to szopa o wymiarach [...] x [...] m, niezbędna do składowania opału, zaś pozostałą powierzchnię stanowi wiata o wymiarach [...]x [...] m, gdzie przetrzymywany jest ciągnik i narzędzia rolnicze. Na budowę szopy i wiaty, nie było wymagane pozwolenie na budowę, stąd wydany nakaz rozbiórki jest błędny. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, bowiem nawet przy uwzględnieniu twierdzeń skarżącego co do charakteru przedmiotowego obiektu, na jego realizację wymagane byłoby zgłoszenie, którego nie dokonano. W kolejnym piśmie procesowym skarżący sprecyzował stanowisko w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, a ponadto dopuszczenie dowodu z zeznań świadka P. S. i pisemnego oświadczenia tego świadka na okoliczność wyrażenia zgody na ustawienie ogrodzenia z segmentów betonowych wzdłuż granicy obu posesji. Skarżący zarzucił też obrazę art. 6, 7, 8, 9, 10, 28, 77 § 1 i 89 § 2 kpa, polegającą w szczególności na pozbawieniu udziału w postępowaniu T. J. jako współwłaściciela nieruchomości nr [...] i przynależnego do niej garażu, niezapewnieniu mu gwarancji procesowych, zaniechaniu rozprawy administracyjnej i niezbadaniu interesu prawnego uczestniczek postępowania, które zainicjowały postępowanie administracyjne. Skarżący wyjaśnił też, że elementem przedmiotowego obiektu jest płot betonowy, na realizację którego uzyskał zgodę sąsiada. W toku rozprawy sądowej dopuszczono do udziału w postępowaniu T. J. jako współwłaścicielkę działki nr [...], która przychyliła się do skargi i wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Uczestniczki postępowania J. J. i J. Z., powołując się na pokazane mapy, wypisy z rejestru gruntów i akt własności ziemi, podniosły że przedmiotowy obiekt zrealizowano częściowo na działce nr [...], będącą ich wspówłasnością. Skarżący i uczestniczka postępowania T. J. przecząc tym twierdzeniom podali zaś, że przedmiotowy obiekt zrealizowano w granicy działki P. S., lecz jedynie na działce nr [...], a wreszcie władają sporną nieruchomością od ponad [...] lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty i żądania były uzasadnione. W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, iż organy nadzoru budowlanego zobligowane są do działania z urzędu. Stąd też nie ma znaczenia fakt, czy postępowanie administracyjne zainicjowano na żądanie strony w rozumieniu art. 28 kpa. Jednakże obowiązkiem organów administracji jest ustalenie w toku postępowania kręgu podmiotów, legitymujących się interesem prawnym i zapewnienie im udziału w postępowaniu. Tymczasem w niniejszej sprawie powinnościom tym uchybiono. Aczkolwiek w motywach decyzji organy obydwu instancji nie podały numeru geodezyjnego działki, na której zrealizowano przedmiotowy obiekt budowlany, to jednak ze znajdującej się w aktach kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej, na której w toku oględzin dokonano naniesienia jego usytuowania, wynika że posesja o numerze porządkowym [...], stanowi działkę nr [...]. Tymczasem w oparciu o kserokopię księgi wieczystej Kw nr [...], prowadzonej przez SR w C., z której dowód przeprowadzono w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ustalono że działka nr [...] o pow. [...] m2 stanowi współwłasność na zasadzie wspólności ustawowej skarżącego i T. J., która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Pozbawienie strony udziału w postępowaniu stanowi zaś przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, której wystąpienie obliguje sąd administracyjny do wyeliminowania decyzji administracyjnych bez badania wpływu na wynik sprawy z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Nadto, zasadnie zarzucił skarżący, iz w toku postępowania przed organem I instancji przed wydaniem decyzji z naruszeniem art. 10 § 1 i 81 kpa, nie umożliwiono mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co mogło mieć zaś istotny wpływ na wynik sprawy. Już z tych względów decyzje organów obydwu instancji nie mogły się ostać. Nadto, działając z urzędu wskazać przyjdzie, iż w toku postępowania organy nadzoru budowlanego nie rozważyły należycie przesłanek legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego. Zdaniem sądu administracyjnego dla oceny, czy na realizację obiektu budowlanego wymagane było pozwolenie na budowę, czy też obiekt podlegał zgłoszeniu, a wreszcie, czy zwolniony był z tych obowiązków, decydujące znaczenie ma stan prawny z daty realizacji robót budowlanych. Stąd też przy uwzględnieniu twierdzeń skarżącego, iż sporny obiekt powstał w [...] r. stwierdzić przyjdzie iż w ówczesnym stanie prawnym, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej o powierzchni zabudowy do [...] m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż [...] m (art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r.). Jednakże realizacja tego typu obiektów wymagała uprzedniego dopełnienia wymogu zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Dopiero na skutek nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 718), od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę zwolniono dodatkowo budynki gospodarcze, wiaty i altany o powierzchni zabudowy do [...] m2, przy czym łączna liczba tych obiektów nie mogła przekraczać dwóch na każde [...] m2 powierzchni działki (art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). W wyniku kolejnej zmiany, wprowadzonej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 93, poz. 888), wprowadzono wymóg, aby powierzchnia takiej działki nie była mniejsza niż [...] m2, a wreszcie wskutek nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 163, poz. 1364) zwiększono powierzchnię zabudowy do 25 m2 i ograniczono liczbę obiektów do dwóch na każde [...] m2 powierzchni działki. W każdym jednak przypadku powyższa budowa wymagała zgłoszenia właściwemu organowi. W niniejszej sprawie z uwagi na wymiary obiektu [...]x [...] m, jego realizacja nie była zatem zwolniona od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Nie można bowiem obiektu budowlanego rozdzielać na poszczególne pomieszczenia, nawet jeżeli pełnią różne funkcje. Zresztą, w odwołaniu, jak i w skardze podano, że częściowo służy on do przechowywania ciągnika, a więc pełni funkcję garażu, a nie – budynku gospodarczego. Nie ma też prawnego znaczenia fakt, że zrealizowano go z betonowych płyt, które mogły służyć do budowy ogrodzenia. Niewątpliwie nie chodzi też o element ogrodzenia, co dobitnie dokumentuje materiał fotograficzny sporządzony w toku oględzin. Wreszcie, nieistotna jest kwestia, czy na usytuowanie obiektu w granicy działki wyraził zgodę sąsiad, aczkolwiek wyjaśnienia wymagało, kto jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym) działki sąsiedniej, bo tylko takiej osobie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka nie jest zaś dopuszczalne przed sądem administracyjnym w świetle art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie było też potrzeby przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, jako że skarżący uczestniczył w oględzinach i miał możliwość złożenia wówczas wyjaśnień. Możliwości takiej nie zapewniono jednak współwłaścicielce działki nr [...], T. J., której pozbawiono udziału w postępowaniu. Wskazać przyjdzie, iż przepis § 12 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie prowadzenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego na mocy nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 109, poz. 1156), reguluje odległości budynku na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Przepisy techniczno-budowlane przewidują też w aktualnym stanie prawnym trzy przypadki dopuszczalności sytuowania ściany budynku bez otworów bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki budowlanej. Mianowicie, zgodnie z § 12 ust. 4 pkt 2 cyt. rozp. dopuszcza się takie sytuowanie w sytuacji, gdy bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku. Nadto, w świetle § 12 ust. 3 cyt. rozp., możliwość sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej może wynikać z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jeżeli nie jest możliwe zachowanie odległości 3 m ze względu na wymiary działki. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowany fakt, że przedmiotowy obiekt zrealizowano w granicy nieruchomości (posesji nr [...]) i nie przylega on do budynku na działce sąsiedniej, ani też nie udzielono pozwolenia na budowę tak usytuowanego budynku na działce sąsiedniej. Zatem niezależnie od faktu, czy właściciel działki sąsiedniej wyraził zgodę na taką budowę, prawidłowo organy nadzoru budowlanego obydwu instancji przyjęły, iż lokalizacja obiektu narusza przepis § 12 ust. 4 pkt 2 cyt. rozp. Jednakże z naruszeniem art. 7 i 77 kpa, nie wyjaśniono, czy na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli tak, czy z ustaleń tego planu wynika dopuszczalność sytuowania budynku w granicy działki. Nie rozważono też kwestii, czy wymiary działki inwestorów umożliwiają zachowanie wymaganych odległości. Wreszcie, nie poczyniono ustaleń faktycznych co do numeru geodezyjnego działki (działek), na których usytuowano przedmiotowy obiekt. Nie budzi wątpliwości jedynie fakt jego usytuowania na działce nr [...] i przylegania do granicy posesji nr [...] (działka nr [...]). Sporna jest natomiast kwestia, czy obiekt usytuowano również na działce nr [...]. Wskazać jednak przyjdzie, iz rozstrzygnięcie sporu na tle własności tejże działki na tym etapie postępowania nie ma znaczenia dla oceny przesłanek dopuszczalności sytuowania obiektu w granicy działki. Dopiero gdyby zachodziły podstawy do wdrożenia procedury legalizacyjnej, inwestorzy zobligowani byliby do wykazania tytułu prawnego do nieruchomości, na których usytuowano obiekt. Wyżej wskazane naruszenie reguł procedury administracyjnej musiało zatem skutkować uchyleniem decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy w kwocie [...] zł, wynagrodzenie pełnomocnika skrzącego w kwocie [...] zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie [...] zł, czyli łącznie [...] zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego po myśli art. 200, art. 205 i art. 209 tej ustawy. Odnosząc się do żądania uczestniczki postępowania T. J. co do zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, wyjaśnić przyjdzie, iż zwrot takich kosztów przysługuje jedynie stronie skarżącej (art. 200 cyt. ustawy). Zatem brak podstawy prawnej do zasądzenia kosztów na rzecz uczestnika postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy z udziałem stron, a to współwłaścicieli nieruchomości, na której zrealizowano przedmiotowy obiekt budowlany oraz właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości sąsiedniej, niezbędne będzie zgodnie z powyższymi rozważaniami ustalenie czy na danym terenie obowiązuje plan miejscowy, dopuszczający sytuowanie obiektów w granicy działki budowlanej, a wreszcie, należy rozważyć, czy wymiary działki inwestorów pozwalają na inną lokalizację obiektu. Przed wydaniem rozstrzygnięcia należy też umożliwić stronom zapoznanie się z zebranym materiałem i wypowiedzenie się w tym zakresie. O ile spełnione zostaną przesłanki do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu, adresatem decyzji winien być inwestor, a w przypadku, gdy inwestycja była realizowana z majątku objętego ustawową wspólnością majątkową, oboje małżonkowie.