II SA/Gl 818/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gliwicach na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę. Po rozpatrzeniu wniosku J. C. (nazywanego dalej również "skarżącym) Prezydent Miasta G. postanowieniem z dnia [...] nr [...] negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w G. na południe od ul. [...], obejmującej działkę oznaczoną geodezyjnie numerem 1, obręb [...], o pow. 1,8841 ha, stanowiącej własność skarżącego, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...]. Wstępny projekt podziału nieruchomości został wykonany w celu wydzielenia działek oznaczonych na wstępnym projekcie podziału cyframi: - "1", "2" przeznaczonych pod drogi publiczne; - "3" przeznaczonej pod usługi różne, łącznie z fragmentem działki nr 2 oznaczonym cyfrą "3", wydzielanym w odrębnym postępowaniu nr [...]; - "4" przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną, łącznie z fragmentem działki nr 2 oznaczonym cyfrą "4" wydzielanym w odrębnym postępowaniu nr [...]; - "5" przeznaczonej (łącznie z fragmentem działki nr 2 oznaczonym cyfrą "5", wydzielanym w odrębnym postępowaniu nr [...]) pod usługi wraz z komunikacją łączącą wydzielany teren z miejscowym układem komunikacyjnym. Organ administracji wskazał, iż przeprowadził szczegółową analizę projektu podziału z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miejską w G. uchwałą Nr [...] z dnia [...] opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z [...] r. Nr [...], poz. [...] i [...]. W konkluzji stwierdził, że przedstawiony wstępny projekt podziału nieruchomości jest zgodny z ustaleniami planu. Zgodnie jednak z pismem Zarządu Dróg Miejskich w G. "ul [...] jest drogą nieurządzoną, bez wyodrębnionej jezdni, stanowiącą dojazd do zlokalizowanych przy niej budynków jednorodzinnych, przyległych działek niezabudowanych i pól. Ponadto odbywa się nią intensywny ruch rowerowy i pieszy. Ponieważ rozbudowa odcinka drogi oznaczonego w planie miejscowym symbolem 050 KDD 1/2 nie będzie w najbliższym czasie realizowana, wobec braku odpowiednich warunków dojazdu, mogących (w przypadku dalszego zwiększania ruchu) zagrażać bezpieczeństwu użytkowników, należy przyjąć, że działka 1 obręb Wójtowe Pola nie posiada dostępu do drogi publicznej." W konsekwencji organ I instancji orzekł jak w sentencji swego postanowienia. Wskazał, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia dziatki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podniósł, że istnieją trzy warunki podziału nieruchomości (zgodność z planem miejscowym, możliwość zagospodarowania wydzielanych działek gruntu, zapewnienie wydzielanym działkom dostępu do drogi publicznej), które muszą zostać spełnione łącznie, aby możliwe było zatwierdzenie projektu podziału. Tak określone wymogi wskazują, że celowe jest tworzenie tylko takich nowych działek, które poza zgodnością z ustaleniami planu miejscowego zarówno w zakresie przeznaczenia terenu jak i możliwości ich zagospodarowania, będą jednocześnie posiadały samodzielny dojazd do drogi publicznej. Podział nieruchomości prowadzi bowiem do powstania samodzielnych nieruchomości, które mogą być wprowadzone do obrotu. Wobec tego zasadnym jest tworzenie w wyniku podziału tylko takich nieruchomości, które od samego początku będą spełniały wszystkie wskazane wyżej warunki. Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia za dopuszczalne wyłaniania w drodze podziału nieruchomości, które dopiero w przyszłości będzie należało doprowadzić do zgodności z przepisami szczególnymi lub zapewnić im dostęp do drogi publicznej (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2011 r., I SA/Wa 337/11). Na skutek zażalenia obecnie skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło zaskarżone postanowienie oraz pozytywnie zaopiniowało przedstawiony na wyrysie z mapy zasadniczej wstępny projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność skarżącego uznając, że zaproponowany podział jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 93 ust. 1, 2, 4 i ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami "podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. (ust. 1); Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, (ust. 2); Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. (ust. 4); Opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie, (ust. 5). Istotą postanowienia podejmowanego w trybie zacytowanych przepisów jest ocena zgodności zaproponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ocena ta sprowadza się albo do uznania zaproponowanego podziału za zgodny z ustaleniami planu, albo też przeciwnie, za niegodny z ustaleniami planu. SKO wskazało, że w zaskarżonym zażaleniem postanowieniu organ I instancji zawarł w tym względzie wewnętrzną sprzeczność. Z jednej strony stwierdza, że opiniuje proponowany podział negatywnie. Jednocześnie w uzasadnieniu postanowienia stwierdza, że zaproponowany podział został uznany za zgodny z ustaleniami planu. Jednocześnie organ odwoławczy dokonał ustaleń w tym zakresie i uznał, że ocena organu I instancji, w przedmiocie zgodności projektu podziału z ustaleniami planu miejscowego jest prawidłowa. Skargę na to postanowienie złożył Prokurator Okręgowy w G. Domagając się uchylenia zaskarżonego aktu zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U.2018.121 ze zm.; dalej jako "u.g.n."), poprzez jego niesłuszne niezastosowanie do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, w sytuacji, gdy przepis ten stanowi wprost, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, a zatem dostęp ten jest jednym z koniecznych warunków pozytywnego zaopiniowania zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, w wyniku czego przy niespornym ustaleniu, że działki nie posiadają dostępu do drogi publicznej, organ drugiej instancji bezpodstawnie decyzję pierwszoinstancyjną uchylił i zaopiniował pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości, przy czym obraza ta miała wpływ na wynik sprawy. Prokurator zaakcentował, że wyrażone w postanowieniach organów obu instancji stanowiska kwestią sporną okazało się zastosowanie art. 93 ust. 3 u.g.n. do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, do elementów którego należy zgodność podziału z planem miejscowym oraz brak dostępu projektowanych do wydzielenia działek do drogi publicznej (okoliczności bezsporne). Za niepoprawne uznał zapatrywanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, według którego wydanie postanowienia o pozytywnym zaopiniowaniu wstępnego projektu podziału nieruchomości nie jest uzależnione od posiadania przez mające ulec wydzieleniu działki dostępu do drogi publicznej. Prokurator przytoczył, na uzasadnienie swojego stanowiska kilka orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących warunków podziału nieruchomości. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wskazał, ze organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przedmiot postanowienia podejmowanego na podstawie art. 93 ust. 4 u.g.n. wyznacza zaś treść tego przepisu. W przepisie tym nie ma mowy o dokonywaniu zaopiniowania wstępnego projektu podziału co do dostępu wydzielanych działek do drogi publicznej. Przywołane przez Prokuratora orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczyło poprzednio obowiązującego stanu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 93 ust. 4 u.g.n. "zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1". Przepis powyższy w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wskazuje, iż podejmując postanowienie w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału organ wykonawczy gminy jest zobowiązany kierować się tylko jedną przesłanką, jaką jest zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopiero na dalszym etapie postępowania, organ zatwierdzający przygotowany projekt podziału nieruchomości kieruje się dodatkowymi przesłankami. Jedną z nich jest posiadanie przez nowowydzielaną działkę dostępu do drogi publicznej (art. 93 ust. 3 u.g.n.). W rozstrzyganej sprawie organy administracji ustaliły, że przedłożony wstępny projekt podziału nieruchomości jest zgodny z ustanieniami planu miejscowego. Nie kwestionował tego również w skardze Prokurator. Zatem jedynym możliwym w sprawie rozstrzygnięciem było wydanie "pozytywnej" opinii. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.