II SA/Gl 819/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant Referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi L. S., M. S., M. S., A. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1.uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną przez nią w mocy decyzję Burmistrza Gminy K. z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżących tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego [...] zł. Burmistrz Gminy K. decyzją z dnia [...] roku nr [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie skrzyżowania dróg wojewódzkich [...] (ul. [...]),[...] (ul. [...]) z drogą gminną ul. [...] wraz z infrastrukturą techniczną w L. w pasie drogowym dróg [...], [...], [...] oraz poprzez działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 z 2003 r., poz. 717 z zm.), dalej ustawa o planowaniu, w związku z art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 271, poz. 2603). W uzasadnieniu organ I instancji podał, iż wydanie decyzji zostało poprzedzone dokonaniem analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Inwestycja realizowana będzie w pasie dróg publicznych oraz na gruntach prywatnych. Objęta decyzją inwestycja należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko co łączy się z koniecznością przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla których sporządzenie stosownego raportu wynika z ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu dla niniejszej decyzji nie było wymagane uzgodnienie z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą. Decyzja została poprzedzona – zgodnie z art. 50 ust. 4 ustawy o planowaniu – sporządzeniem jej projektu przez uprawnioną osobę. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. S., M. S., A. S., J. S., L. S. i M. S., zamieszkali w L. przy ul. [...]. Zarzucili, iż projektowana inwestycja będzie dla nich uciążliwa, negatywnie wpływająca na ich budynek mieszkalny i obniży wartość rynkową ich nieruchomości. W związku z tym domagali się zmiany lokalizacji tej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku nr [...] utrzymało decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W podstawie prawnej powołano art. 50 ust. 1 i 4, art. 53 ust. 3 i 4, art. 54, art. 56 ustawy i art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu wskazano, że inwestycja jest inwestycją celu publicznego, realizowana na mocy porozumienia zawartego między Województwem [...] a Gminą K. przez tę Gminę. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi co oznacza, iż nie można było odmówić ustalenia lokalizacji. Zdaniem organu odwoławczego decyzja I instancji zawiera wszystkie wymagania określone w art. 54 ustawy, a organ orzekający nie ma uprawnień do zmiany wniosku inwestora czego strony domagały się w odwołaniu. Wszyscy odwołujący się złożyli wspólną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej powtórzyli zarzuty odwołania, a nadto wskazali na nie określenie w decyzji wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, a także brak jakichkolwiek warunków bowiem odesłanie w tym zakresie do pisma Burmistrza Gminy K. z [...] roku i Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] roku jest nieuprawnione skoro dokumenty te nie zawierają żadnych warunków jakie ma spełnić inwestor. Niezrozumiałe jest także odesłanie do rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w sytuacji, gdy inwestycja nie obejmuje żadnych budynków. Zdaniem skarżących organy orzekające naruszyły art. 53 ust. 3 ustawy, a także art. 7, 9, 10,11, 12, 77 i 81 kpa. Organ odwoławczy dodatkowo naruszył art. 138 § 1 kpa przez nie rozpatrzenie ponownie sprawy administracyjnej, a jedynie stwierdzenie jej zgodności z prawem. W sprawie został naruszony także art. 32 Konstytucji przez uprzywilejowane traktowanie inwestora, którym jest Gmina K. Z uwagi na powyższe naruszenia prawa skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, iż wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich zostały w decyzji określone przez powołanie § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z zm.) – sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują czy organy administracji wydając zaskarżone decyzje, postanowienia czy inne akty administracyjne nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, albo stanowiącego podstawę wznowienia postępowania albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, bowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji, bądź stwierdzenie jej nieważności (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. nr 153, poz. 1271 z zm., dalej ppsa). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie z powyższymi regułami skład orzekający doszedł do wniosku, że nie odpowiada ona prawu. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 53 ust. 3 pkt 2, ust. 4 pkt 9 i pkt 5, a także art. 54 ust. 2 pkt c i d ustawy. Artykuł 53 ustawy reguluje kwestie proceduralne związane z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, które to regulacje wyłączają, poszerzają lub modyfikują przepisy kpa. Wójt, burmistrz (prezydent miasta) prowadzący postępowanie jest związany kodeksową zasadą praworządności i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa). Zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z brzmieniem art. 53 ust. 3 ustawy wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wymaga między innymi dokonania analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Chodzi o teren bezpośrednio zaangażowany w przedsięwzięcie, a badaniu podlega nie tylko zgodność zamierzenia z prawem przedmiotowym, ale i z prawami podmiotowymi innych osób. Na tym etapie należy ustalić krąg osób uprawnionych do rozporządzania nieruchomościami, ich aktualny stan zagospodarowania i zabudowy. W decyzji organu I instancji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, określono teren realizacji przedmiotowej decyzji wskazując między innymi działkę nr [...], która według skarżących stanowi ich własność. W decyzji jednak brak jest ustaleń o których mowa w art. 53 ust. 3 w stosunku do tej działki. Okoliczność ta ma poważne konsekwencje bowiem o ile istotnie działka [...] stanowi współwłasność skarżących a jest objęta liniami rozgraniczającymi inwestycję to organ prowadzący postępowanie był zobowiązany na piśmie zawiadomić skarżących o postanowieniach uzgadniających (art. 53 ust. 1 ustawy), dokonanie której to czynności nie potwierdzają akta administracyjne. Wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wymaga uzgodnień z organami wyliczonymi w art. 54 ust. 4 ustawy. Uzgodnienia te dokonywane są w formie postanowień, (tryb z art. 106 kpa), przysługuje na nie zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Znajdujące się w aktach sprawy administracyjnej pisma Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] roku i Burmistrza Gminy K. z [...] roku nie spełniają warunków postanowienia uzgadniającego (art. 53 ust. 5), a postanowienie Starosty K. z dnia [...] roku w zakresie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zostało skarżącym doręczone (nie zostali o nim też zawiadomieni w trybie art. 53 ust. 1 ustawy). Konsekwencją braku właściwej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu było odesłanie w decyzji organu I instancji do § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń (...) jako realizacji ochrony interesów osób trzecich. Takie generalne odesłanie do przepisu § 2 pkt 7 nie stanowi wykonania obowiązku określenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich i świadczy o braku przeprowadzenia postępowania w zakresie faktycznego istnienia tych interesów i ich ewentualnego zagrożenia projektowaną inwestycją. Jeżeli chodzi o uzgodnienia z zarządcą drogi (art. 53 ust. 4 pkt 9) oraz określenia w decyzji obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (art. 54 ust. 2 lit. c) to zasadnie skarżący podniósł, iż pisma Burmistrza K. z [...] r. i Zarządu Dróg Wojewódzkich z [...] roku nie zawierają żadnych warunków. To też wskazanie na obowiązek zachowania warunków wynikających z tych pism jest niezrozumiały i nie może zostać uznany za realizację obowiązku określonego w art. 54 ust. 2 lit. c. Decyzję dotkniętą wyżej omówionymi wadliwościami organ odwoławczy utrzymał w mocy, czym naruszył art. 138 § 1 pkt 1 kpa, a także obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy załatwionej decyzją organu I instancji. W postępowaniu ponownym należy przede wszystkim dokonać prawidłowo analizy określonej w art. 53 ust. 3 ustawy co dopiero umożliwi organowi prowadzącemu wypełnienie obowiązku z art. 53 ust. 1 w stosunku do skarżących będących współwłaścicielami nieruchomości objętej terenem inwestycji, a także określenie wymagań dotyczących ochrony ich interesów. Należy także uzyskać wymagane prawem dla przedmiotowej inwestycji uzgodnienia w formie określonej w art. 54 ust. 4. Zgromadzony materiał i jego ocena prawna powinna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 kpa), a w decyzji odwoławczej nadto ocena zarzutów ewentualnych odwołujących się. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 oraz art. 152 i 200 ppsa orzekł, jak w sentencji.