II SA/Gl 819/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. Prokurator Rejonowy w T. wniósł od Prezydenta Miasta P. o wszczęcie postępowania administracyjnego mającego na celu stwierdzenie, na podstawie orzeczenia lekarskiego, istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami przez K. L., przywołując przepis art. 75 ust. 1 pkt 5 i art. 102 ust. 1 pkt 3 lit.a ustawy o kierujących pojazdami. Wyjaśnił, iż z uzyskanych przez Prokuraturę informacji wynika, iż wobec K. L. toczy się przed Sądem Rejonowym w T. postępowanie w przedmiocie zastosowania leczenia odwykowego. Przygotowana na potrzeby tego postępowania opinia psychologiczno- psychiatryczna z dnia [...] r. wskazuje, iż wymieniony ma objawy zespołu uzależnienia od alkoholu i wymaga leczenia odwykowego. W dniu [...] r. Prezydent Miasta P. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie skierowania na badania lekarskie K. L., a po jego przeprowadzeniu, decyzją z dnia [...] r., podając w podstawie prawnej art. 75 ust. 1 pkt 5, art. 99 ust. 1 pkt 2 lit.b oraz ust. 2 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami skierował K. L. na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w zakresie posiadanego uprawnienia kat. AM,B1,B nr [...], wskazując, iż badania należy wykonać w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż na podstawie art. 96 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami starosta jest zobowiązany do sprawowania nadzoru na kierowcą w zakresie spełniania wymagań określonych zarówno dla uzyskania jak i posiadania dokumentu stwierdzającego posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdami lub tramwajem. W przypadku osoby posiadającej prawo jazdy, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia, starosta wydaje na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit.b ustawy decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie. Sformułowanie "starosta wydaje decyzję ..." oznacza, że w razie wystąpienia okoliczności wskazanej w przepisie organ zobligowany jest do wydania określonej decyzji. Objawy uzależnienia od alkoholu lub jego nadużywanie, o których informował Prokurator, mogą stanowić o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w sprawie zostały spełnione przesłanki warunkujące wydanie decyzji o skierowaniu K. L. na badania lekarskie i stąd Prezydent Miasta P. był zobowiązany do wydania decyzji kierującej na badania lekarskie. Nie godząc się z otrzymaną decyzją K. L. wniósł odwołanie, domagając się uchylenia nałożonego w skierowaniu obowiązku. Wyjaśnił, że podobne badania przeprowadzał w [...] i [...] r. i przedłożył zaświadczenia [...] z dnia [...] r. i zaświadczenie nr [...] stwierdzające, że brak jest przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów mechanicznych. Pomimo, iż organ dysponuje tymi zaświadczeniami, Prokuratura Rejonowa w T. zwróciła się do Prezydenta Miasta P. o ponowne przeprowadzenie takich badań. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w całości zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy odwołał się do treści art. 99 ust. 1 pkt 2 lit.b ustawy o kierujących pojazdami i stwierdził, że starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Warunkiem zatem jej wydania jest stwierdzenie przez organ, że istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierującego pojazdem, budzące zastrzeżenia z punktu widzenia jego możliwości sprawnego kierowania pojazdem warunkującego zachowanie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek Prokuratora Rejonowego w T.. We wniosku wskazano na toczące się postępowanie przed Sądem Rejonowym w T. w przedmiocie zastosowania leczenia odwykowego oraz przywołano opinię psychologiczno- psychiatryczną z dnia [...] r., potwierdzającą objawy zespołu uzależnienia od alkoholu i wymogu leczenia odwykowego w zakładzie niestacjonarnym. W ocenie organu odwoławczego wystąpiła więc przesłanka skierowania na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi. Organ pierwszej instancji prawidłowo powiadomił odwołującego, że przywołane przez niego badania (nr [...]) wykonane zostały w stosunku do poprzedniej decyzji, a badanie nr [...] r. wykonał we własnym zakresie wobec kończącego się terminu ważności poprzednich badań lekarskich. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, badaniu lekarskiemu podlega osoba posiadająca prawo jazdy, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Z uwagi na bezpieczeństwo ruchu drogowego organ uprawniony do wydawania uprawnień do prowadzenia pojazdów czuwa nie tylko nad tym, aby otrzymały je osoby mające odpowiedni stan zdrowia, ale kontroluje także, aby osoby te nie utraciły tych warunków. Skoro zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo jazdy nie może być wydane osobie u której w wyniku badania lekarskiego stwierdzono aktywną formę uzależnienia od alkoholu lub innego środka działającego podobnie, to tym bardziej uzasadnione staje się skierowanie na badanie lekarskie w sytuacji zastrzeżeń związanych z objawami zespołu uzależnienia od alkoholu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach K. L. nie godząc się z wydaną decyzją, wniósł o jej uchylenie i uchylenie decyzji ją poprzedzającej oraz umorzenie postępowania względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił bezzasadne przyjęcie, że w jego przypadku istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia, skutkujące koniecznością przeprowadzenia badań lekarskich w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Dodał, że uczęszczał na [...] od [...] r. do [...] r. i regularnie uczestniczy w terapii indywidualnej. Podniósł, że wydana w postępowaniu karnym opinia biegłych psychiatrów powinna być ujawniona w postępowaniu administracyjnym i oceniona jako materiał dowodowy. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie prezentując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. skarżący podtrzymał skargę i zawartą w niej argumentację, wnosząc nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Oświadczył, iż Sąd Rejonowy skierował go na leczenie odwykowe, które w dalszym ciągu kontynuuje. Dodał, że orzeczenie lekarskie dołączone do odwołania uzyskał w związku z tym, że miał terminowe prawo jazdy na jeden rok, w związku z wcześniejszym zakazem prowadzenia pojazdu. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Wniesiona skarga musiała odnieść skutek. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonych powyżej decyzji wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł bowiem do przekonania, iż zaskarżone rozstrzygnięcia wydane zostały z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a to: art. 7, art. 77 (1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skutkuje ich uchyleniem, gdyż w rezultacie mogło to doprowadzić do wydania tych rozstrzygnięć z naruszeniem przepisów prawa materialnego - tj. art. 75 ust. 1 pkt 5 w związku art. 99 ust. 1 pkt 2 lit.b ustawy o kierujących pojazdami (t.jedn. Dz.U. 2017, poz. 978). Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowi ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.jedn . Dz.U. z 2017 r., poz. 978). Stosownie do treści art. 75 ust. 1 pkt 5 tej badaniu lekarskiemu przeprowadzonemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega osoba posiadająca prawo jazdy (..), jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit.b gdy istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia decyzję o skierowaniu na badanie lekarskie wydaje starosta. Zasadnie organ odwoławczy podkreślił, że organ wydający uprawnienia do kierowania pojazdami dla zapewnienia bezpieczeństwa ruchu musi czuwać nad tym, by osoby mające uprawnienia do kierowania pojazdami miały wymaganą sprawność także w okresie, gdy z tych uprawnień korzystają, a dla realizacji tego celu służy regulacja zawarta w przywołanym powyżej 75 ust. 1 pkt 5 ustawy. Należy jednak mieć na uwadze, że prawo do prowadzenia pojazdów ma charakter podmiotowy. Jego ograniczenia mogą mieć miejsce tylko w ściśle określonych przez prawo wypadkach. Stąd też i ingerencja organu administracyjnego w postaci sprawdzenia stanu zdrowia kierującego jest ograniczona. Organ ten nie może dokonywać tej czynności w sposób dowolny, ale tylko wtedy gdy spełnione są ustawowe przesłanki. Wezwanie kierującego do poddania się sprawdzeniu stanu zdrowia – w myśl przywołanego przepisu – jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy nasuną się uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia, przy czym zastrzeżenia te muszą zostać przynajmniej uprawdopodobnione. Okoliczności muszą z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazywać, że w stosunku do kierującego występują przeciwwskazania zdrowotne co do jego dalszego udziału w ruchu w takim charakterze. (zob: R.A. Stefański "Prawo o ruchu drogowym. Komentarz". Dom Wydawniczy ABC, 2005, wyd. II, Komentarz do art. 122 ustawy Prawo o ruchu drogowym). W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte wskutek wniosku Prokuratora Rejonowego w T. z dnia [...] r. Z regulacji ustawowej wynika, że stan zdrowia kierowcy jest istotną przesłanką bezpieczeństwa ruchu. Regulacja ta ma na celu nie tylko niedopuszczenie do udziału w ruchu w charakterze kierujących osób niemających wymaganego stanu zdrowia, ale także eliminowanie z ruchu tych osób, które utraciły warunki zdrowotne po uzyskaniu uprawnień do prowadzenia pojazdów lub u których przeciwwskazania do prowadzenia pojazdów nie zostały ujawnione w toku badania przed wydaniem prawa jazdy. Rozpoznanie niniejszej sprawy wymagało więc rozważenia zaistnienia przesłanek wymienionych w przepisach, zgodnie z którymi starosta może skierować na badania lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w stanie zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. W tej sytuacji wniosek Prokuratora stanowił sygnał dla organu uprawnionego do wydania przedmiotowej decyzji do zbadania, czy dysponuje on wiarygodną informacją o uzasadnionych i poważnych zastrzeżeniach o stanie zdrowia skarżącego, mogących powodować u niego niezdolność do prowadzenia pojazdów. Zatem organ ten miał rozstrzygnąć według stanu faktycznego istniejącego na dzień orzekania, czy spełnione zostały w sprawie przesłanki do wydania decyzji w oparciu o art. 99 ust. 1 pkt 2 lit.b ustawy. W tym celu organ zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zobligowany był do zgromadzenia stosownego materiału dowodowego w sprawie. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że z treści wymienionego wniosku Prokuratora wynika jedynie, że została przygotowana opinia psychologiczno- psychiatryczna z dnia [...] r. do prowadzonego odrębnie w Sądzie Rejonowym w T. [...] Wydział [...] postępowania w przedmiocie zastosowania leczenia odwykowego. Nie została ona jednak dołączona do tego wniosku, a z treści samego wniosku nie wynika jakiego typu zastrzeżenia co do stanu zdrowia psychicznego skarżącego zgłaszali biegli lekarze psychiatrzy. Wypada zauważyć, iż opinia taka nie musi i nie może być jednym dowodem przesądzającym o skierowaniu na przedmiotowe badania lekarskie. Przepis art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami został bowiem tak zredagowany, że po pierwsze musi istnieć przesłanka materialnoprawna w postaci "uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń co do stanu zdrowia" a po drugie, muszą one być potwierdzone w wyniku przeprowadzonego postępowania, które kończy decyzja o skierowaniu na badania lekarskie. Trudno uznać, aby tylko sygnał prokuratora, niepoparty żadnymi dokumentami stanowił podstawę do wydania kwestionowanego skierowania na badania lekarskie. W ocenie Sądu podstawę wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie mogą stanowić tylko te przesłanki, które z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazują na istotne zmniejszenie się sprawności kierującego pojazdem. Organy administracji publicznej nie są bowiem uprawnione do dawania wiary każdej informacji prowadzącej do wszczęcia procedury kierowania na badania kontrolne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 79/05, Lex 191003). Uwzględniając powyższe wywody, w rozpatrywanej sprawie, skierowanie na badania lekarskie wydane zostało w oparciu o niepełny, niekompletny materiał dowodowy. Musi to prowadzić do stwierdzenia, iż w niniejszym postępowaniu naruszone zostały zasady wyrażone w art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego dowodowego. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Przed rozpatrzeniem materiału dowodowego organ jest obowiązany do wysłuchania wypowiedzi stron co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz wszystkich zgłoszonych żądań. Z art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że ustosunkowanie się do całości zgromadzonego w sprawie materiału, który będzie podstawą do podjęcia decyzji, jest szczególnym, uprawnieniem strony z racji udziału w postępowaniu. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w Kodeksie zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kodeksu). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę uwzględnił i uchylił obie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnia skargi Sąd orzekł o kosztach postępowania zgodnie z art. 200 i art. 205 cytowanej powyżej ustawy Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania, w szczególności przeprowadzając rzetelne postępowanie dowodowe z poszanowaniem praw skarżącego i należycie uzasadniając swe decyzje oraz zapewniając, by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.