II SA/Gl 819/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Starszy referent Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na w dniu 18 października 2019 r. sprawy ze skargi E.S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, dalej - p.b.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej - k.p.a.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestorowi E. S. (dalej: skarżąca), obejmujący zamierzenie budowlane: "Trzy małe budynki mieszkalne wielorodzinne do 6 mieszkań w zabudowie szeregowej wraz z wewnętrzną instalacją gazową" w R. przy ul.[...], na działkach nr 1,2. Pismem z dnia 21 stycznia 2019 r. E. B. złożyła odwołanie od ww. decyzji, której zarzuciła naruszenie art. 6, 7, 8, 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, naruszenie przepisów prawa miejscowego oraz założeń studium, zasad ładu przestrzennego i poszanowania interesów mieszkańców. Podano m. in., że zamierzenie budowlane nie mieści w granicach działki inwestora, nie spełnia wymogów prawnych. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu organ podał m. in., że ww. działki inwestycyjne położone są na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. ŚI. z 2011 r., nr 91, poz. 1693 – dalej m.p.z.p.). Zgodnie z planem należąca do inwestora działka nr 1 jest zlokalizowana na terenie oznaczonym symbolem 18.54 MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a działka gminna nr 2 na terenie oznaczonym symbolem 18.4 KDD - droga klasy dojazdowej. Zgodnie z "Kartą terenu zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta R. dla określonych terenów" (strony 57-58 uchwały) dla terenu 18.54 MN ustalono następujące przeznaczenie: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa dopuszczona: małe budynki wielorodzinne; forma zabudowy: wolnostojąca, bliźniacza, szeregowa. Jak wynika z projektu budowlanego inwestor planuje budowę 3 budynków mieszkalnych wielorodzinnych po 6 mieszkań w zabudowie szeregowej. Zgodnie z częścią opisową projektu zagospodarowania zaprojektowano budynki czterokondygnacyjne. Ponadto, zgodnie z § 3 ust. 1 m.p.z.p. ustalono kategorie przeznaczenia terenów: 1) teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczony symbolem MN, rozumiany jako budynek mieszkalny jednorodzinny lub ich zespół, wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, o ile przepisy szczegółowe nie stanowią inaczej; 2) teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczony symbolem MW, rozumiany jako budynek mieszkalny wielorodzinny, zawierający więcej niż 2 mieszkania lub ich zespół, wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, o ile przepisy szczegółowe uchwały nie stanowią inaczej. Zatem projektowana zabudowa szeregowa jest jedną z form "zespołu" budynków wielorodzinnych. Nie jest dopuszczalna, w świetle § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 m.p.z.p. lokalizacja zespołów zabudowy wielorodzinnej na terenie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej MN, albowiem budowa takich zespołów została przewidziana na terenie zabudowy wielorodzinnej MW. Organ uznał za uzasadniony zarzut dotyczący przekroczenia dopuszczalnej wysokości zabudowy - 12m, ponieważ wysokość budynku mierzona od poziomu wejścia do budynku do kalenicy dachu wynosi 12,82 m. Uzasadniony jest również zarzut dotyczący naruszenia § 40 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.). Przedłożony do zatwierdzenia projekt zespołu budynków wielorodzinnych powinien zawierać plac zabaw dla dzieci i miejsce rekreacyjne dostępne dla osób niepełnosprawnych, co ma stanowić gwarancję, że zostaną one faktycznie wykonane. Skargę na powyższą decyzję złożyła przez pełnomocnika E. S., zaskarżając ją w całości i wniosła o jej uchylenie. Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: – prawa materialnego, a to § 6 i § 40 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich niewłaściwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie; – § 3 ust. 1 i § 3 ust. 4 m.p.z.p.;  – przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a to art. 7 i art. 7a k.p.a., poprzez niezastosowanie i nierozpoznanie sprawy w sposób wyczerpujący, pozostawiający wątpliwości co do treści normy prawnej. W uzasadnieniu skarżąca podała m. in., że nie doszło do niezgodności inwestycji z postanowieniami m.p.z.p., gdyż z jego treści wynika, iż dopuszczono możliwość zabudowy jednorodzinnej, ale także zabudowę małych domów wielorodzinnych. Plan dopuszcza zabudowę "małych budynków wielorodzinnych" i dla tak określonego przeznaczenia terenu kształtuje kolejne wskaźniki zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie dopuszcza formy zabudowy "wolnostojącej, bliźniaczej i szeregowej". Stąd też powoływanie się przez organ na nieprawomocny wyrok WSA w Gliwicach stoi w sprzeczności z art. 7 i art. 7a k.p.a. Ponadto, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyraźnie stanowi o maksymalnej wysokości budynku, a nie wysokości zabudowy. W uchwale nie zdefiniowano pojęcia wysokości budynku co powoduje, że określenie wysokości budynku należy przyjąć za definicją podaną w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie: "§ 6 - Wysokość budynku (...) mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części (...) do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy jej osłaniającej (...)." Zdaniem projektanta zaprojektowana pozioma cześć konstrukcji dachu nad ostatnią kondygnacją mieszkalną, składająca się z płyt G-K, z umieszczoną pod kleszczami i pomiędzy kleszczami izolacją cieplną z wełny mineralnej, osłoniętej systemowym welonem, spełnia zapisy definicji stropu. Mierzona w ten sposób wysokość budynku wynosi 11,73 m i nie przekracza dopuszczonej przez plan wysokości budynku 12 m. Nieprawdą jest, że dokonane w projekcie zapisy odnośnie realizacji placu zabaw na podstawie odrębnej procedury przed oddaniem budynków wielorodzinnych do użytkowania nie dają gwarancji, że plac zabaw z miejscem rekreacji dla osób niepełnosprawnych, zostaną faktycznie wykonane. Budynki wielorodzinne zaliczone są do XIII kategorii obiektów budowlanych i na podstawie art. 55 p.b. wymagają uzyskania pozwolenia na użytkowanie, które poprzedzone jest obligatoryjnie kontrolą obiektu i koniecznych elementów zagospodarowania, podczas której sprawdza się m. in. przygotowanie miejsc parkingowych, przygotowanie dojść i dojazdów, realizację terenów zielonych oraz przygotowanie miejsca wskazanego placu zabaw i funkcjonalności dla osób niepełnosprawnych. Niemożliwe jest zatem dopuszczenie do użytkowania obiektów bez zrealizowania wszystkich elementów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Jednocześnie wskazał, iż argumenty zaprezentowane w skardze pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z ustaleniami organów oraz m.p.z.p. należąca do inwestora działka nr 1 jest zlokalizowana na terenie oznaczonym symbolem 18.54 MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a działka gminna nr 2 na terenie oznaczonym symbolem 18.4 KDD - droga klasy dojazdowej. Dla terenu 18.54 MN ustalono następujące przeznaczenie: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; zabudowa dopuszczona: małe budynki wielorodzinne. Przyjęto również, że wysokość małych budynków wielorodzinnych z dachem stromym nie może wynosić więcej niż 12m. Forma zabudowy: wolnostojąca, bliźniacza, szeregowa. Z projektu budowlanego wynika, że inwestor planuje budowę 3 budynków mieszkalnych wielorodzinnych po 6 mieszkań w zabudowie szeregowej. Według zawartego w § 2 pkt 4 m.p.z.p. słowniczka pojęć, ilekroć w uchwale jest mowa o "małym budynku wielorodzinnym", należy przez to rozumieć budynek mieszkalny zawierający od 2 do 6 lokali mieszkalnych, przy czym w każdym lokalu mieszkalnym dopuszcza się wydzielenie lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nie większej niż 30% powierzchni tego lokalu. Ponadto, zgodnie z § 3 ust. 1 m.p.z.p. ustalono kategorie przeznaczenia terenów: 1) teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczony symbolem MN, rozumiany jako budynek mieszkalny jednorodzinny lub ich zespół, wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, o ile przepisy szczegółowe nie stanowią inaczej; 2) teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczony symbolem MW, rozumiany jako budynek mieszkalny wielorodzinny, zawierający więcej niż 2 mieszkania lub ich zespół, wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi, o ile przepisy szczegółowe uchwały nie stanowią inaczej. Niewątpliwie więc projektowana zabudowa szeregowa jest jedną z form "zespołu" budynków wielorodzinnych. Zgodzić się należy organem, że w świetle m.p.z.p. podstawowym przeznaczeniem terenu oznaczonego symbolem 18.54 MN jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a więc w świetle § 3 ust. 1 planu przeznaczona pod budowę budynków mieszkaniowych jednorodzinnych lub ich zespołu, wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Jedynie jako dopuszczalną, a więc uzupełniającą zabudowę, na zasadzie wyjątku, dopuszczono realizację na tym terenie małych budynków wielorodzinnych w rozumieniu § 2 pkt 4 planu miejscowego. Jak każdy wyjątek – odstępstwo od przeznaczenia podstawowego – nie powinien być on interpretowany rozszerzająco. W konsekwencji zakres tego dopuszczenia powinien być ustalany z uwzględnieniem treści § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 m.p.z.p. Przez to na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) dopuszcza lokalizację zespołu budynków mieszkalnych, ale tylko jednorodzinnych. W takim obiekcie dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych. Realizacja zespołu budynków wielorodzinnych, jest dopuszczona, ale na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW – §3 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p.). Skoro w zabudowie dopuszczalnej na terenie 18.54 MN nie ma mowy o "zespołach małych domów wielorodzinnych", to należy wyciągnąć wniosek, że lokalizacja na tym terenie takich zespołów nie jest dopuszczalna. Za powyższą interpretacją przemawia również fakt, że wprowadzone ograniczenia stanowią jeden z czynników prowadzących do odróżnienia terenów MN od terenów MW. Interpretacja przepisów, w tym miejscowych, nie może prowadzić do zatarcia różnic pomiędzy nimi, prowadząc do obejścia prawa. Stwierdzenie planu miejscowego, że na ww. terenie dopuszczalne są formy zabudowy: "wolnostojąca, bliźniacza, szeregowa", musi być zatem odczytywane łącznie z innymi zapisami. Nie chodzi więc o dowolną zabudowę "szeregową", ale tylko taką, która jest tu dopuszczalna wg §3 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. Zatem, ustalając niezgodność planowanej inwestycji (projektu budowlanego) z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego należało wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Nie ma tu znaczenia przywołanie nieprawomocnego wyroku WSA w Gliwicach z dnia 6 wrzenia 2017 r., sygn. akt II SA/GI 513/17, bowiem organ poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne i prawne, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, powołując wymagane regulacje. Kwestia sposobu obliczania wysokości budynków ma w tej sytuacji drugorzędne znaczenie. Na pewno nie można tu opierać się na treści §6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o czym już świadczy sama jego treść. Zgodnie z nim "Wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi." Wyraźnie zatem widać, że przepis ten ma na celu wyłącznie "przyporządkowanie budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia." Ten akt prawny jest z kolei aktem prawnym podustawowym, wydanym na podstawie ustawy – Prawo budowlane, a plan miejscowy wydawany jest na podstawie przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Definicji tworzonych na gruncie rozporządzeń wykonawczych do ustaw nie można automatycznie przenosić na grunt stosowania innych ustaw i ich przepisów wykonawczych oraz przepisów miejscowych. Jest przy tym oczywiste, że z punktu widzenia ładu przestrzennego istotna jest wysokość mierzona do kalenicy, a nie tak, jak podaje się w skardze – do stropu. Przy odpowiednim zastosowaniu kąta nachylenia dachu pomiędzy stropem a kalenicą może być nawet kilka metrów różnicy, co nie jest obojętne z punktu widzenia ładu przestrzennego. Nie można zatem zarzucić, że organ bezzasadnie zakwestionował wysokość projektowanych budynków. Nie można także podzielić zarzutu naruszenia § 40 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z nim "W zespole budynków wielorodzinnych objętych jednym pozwoleniem na budowę należy, stosownie do potrzeb użytkowych, przewidzieć place zabaw dla dzieci i miejsca rekreacyjne dostępne dla osób niepełnosprawnych, przy czym co najmniej 30% tej powierzchni powinno znajdować się na terenie biologicznie czynnym, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej." Z kolei w świetle art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. "Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: (...) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi." Niespełnienie powyższych wymagań zostało zatem prawidłowo zakwestionowane przez Wojewodę na etapie rozpatrywania wniosku o pozwolenie na budowę. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 7a, 77 §1, 80, 107 §3, 138 §1 pkt 2 k.p.a., § 6 i § 40 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, § 3 ust. 1, § 3 ust. 4 m.p.z.p., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.