II SA/Gl 82/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant referent - stażysta Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 1138/10 w sprawie ze skargi S. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku w sprawie likwidacji samowolnie wybudowanego wjazdu p o s t a n a w i a odrzucić skargę o wznowienie. Prawomocnym wyrokiem z dnia 2 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 1138/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi S. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. w przedmiocie zwrotu wniosku w sprawie likwidacji samowolnie wybudowanego wjazdu, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nr [...] z dnia [...] r., orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu i zasądził od organu II instancji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd podał, że S. K. i M. Ż. pismem z dnia [...] r. poinformowali Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o samowolnym wybudowaniu wjazdu z terenu "ogrodnictwa" położonego na działce nr "A" na wspólną drogę dojazdową nr "B". W konsekwencji poruszające się tą bramą (wjazdem) tiry i ciężki sprzęt budowlany powodują dewastację i zabłocenie działki drogowej. W związku z tym domagali się likwidacji wjazdu. Wobec braku rozpoznania powyższego wniosku na skutek skargi S. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 czerwca 2009 roku sygn. akt II SAB/Gl 7/09 zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do rozpoznania wniosku z 16 lutego 2008 r. roku przez wydanie aktu lub czynności. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. zwrócił wniosek z 16 lutego 2008 r. wnioskodawcom. Zdaniem organu orzekającego roszczenia objęte wnioskiem mają charakter cywilno – prawny i organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do jego załatwienia. W sprawach o naruszenie posiadania i eliminację niebezpieczeństwa grożącego dobrom osobistym i majątkowym osób fizycznych właściwe są sądy powszechne. W zażaleniu S. K. podał, że wniosek z 16 lutego 2008 r. dotyczył samowolnie wybudowanego wjazdu. Tym wjazdem zostały wywołane określone szkody. Wyeliminowanie tych szkód może nastąpić przez likwidację samowolnego wjazdu, a do organów nadzoru należy określenie czy budowa jest samowolą czy też nie. W związku z tym organ winien rozpatrzyć sprawę zgodnie z prawem budowlanym, a w zaskarżonym postanowieniu nie odniósł się do przedmiotowego wjazdu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z [...] r. roku utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji w mocy. Podał, że budowa ogrodzenia, którego integralną częścią jest brama wjazdowa, podlega zgłoszeniu właściwemu organowi architektoniczno – budowlanemu w sytuacjach określonych w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jeżeli nie zachodzą przesłanki określone w/w przepisie, realizacja ogrodzenia nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszeniu. Sporny "wjazd" czyli zrealizowane ogrodzenie Zakładu Ogrodniczego "A" nie spełnia żadnej z wymienionych w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przesłanek. Nie przylega do miejsca publicznego, ale do działki stanowiącej współwłasność kilku osób i wykorzystywanej jako dojazd do należących do tych osób nieruchomości. Spory dotyczące budowy takiego ogrodzenia są sporami sąsiedzkimi, podlegającymi rozstrzygnięciu przez sąd powszechny. W skardze do Sądu S. K. zakwestionował postanowienie i ponownie podkreślił, że jego wniosek dotyczył samowolnego wjazdu. Na rozprawie skarżący podał, że wysokość ogrodzenia i bramy wynosi 2,38 m. Sąd uzasadniając uchylenie postanowienia wydanego w opisanych okolicznościach sprawy wyjaśnił, że skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone postanowienie zapadło przed wszechstronnym wyjaśnieniem stanu faktycznego a więc z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co uniemożliwiło prawidłową ocenę materiału dowodowego ( art. 80 k.p.a.), a w konsekwencji uniemożliwia Sądowi stwierdzenie czy to postanowienie odpowiada prawu. Sąd zwrócił uwagę, że przedmiotem sprawy była wykonana brama – wjazd w ogrodzeniu działki nr "B". Ogrodzenia, których integralną częścią są bramy wjazdowe, są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego). Jednakże ogrodzenia od strony dróg, ulic, planów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20 metra dla realizacji wymagają zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Wykonanie ogrodzenia, a więc i bramy, którą stanowi wjazd na ogrodzony teren, bez wymaganego zgłoszenia zagrożone jest sankcją rozbiórki przewidzianą w art. 49b, a przy ustaleniu, że stanowi ono ( ogrodzenie ) urządzenie budowlane ( art. 3 pkt 8 ) postępowaniem przewidzianym w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W tej sytuacji organ nadzoru nie może stwierdzić braku swoich kompetencji dla załatwienia sprawy samowolnej budowy ogrodzenia, a więc i bramy umożliwiającej wjazd przed ustaleniem czy obiekt ten przylega lub nie przylega do miejsc określonych w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz czy jego wysokość nie przekracza 2,20 metra. Celem dokonania koniecznych ustaleń należało przeprowadzić postępowanie i dopiero w następstwie ewentualnego stwierdzenia braku przesłanek z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. W postępowaniu ponownym ten brak musi zostać uzupełniony i dopiero po tym fakcie organ nadzoru będzie uprawniony do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia. Skoro załatwienie wniosku wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego, to nie istniały podstawy do wydania postanowienia na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. W przepisie tym uregulowana jest między innymi sytuacja, gdy organ, do którego wpłynęło podanie nie jest właściwy w sprawie bowiem właściwy jest sąd powszechny. Pismem z dnia 26 stycznia 2011 r., nadanym na poczcie w dniu 7 lutego 2011 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł skargę o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem z dnia 2 czerwca 2010 r. sygn. II SA.Gl 1138/09, żądając uchylenia tego wyroku i rozpoznania sprawy. W uzasadnieniu swojej skargi organ podał, że w dniu 17 stycznia 2011 r., rozpoznając skargę S. K. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez PINB w B. w sprawie samowolnie wybudowanego płotu o wysokości 2,38 m pomiędzy działką "A"i drogą wewnętrzną "B" w S. ustalił, że w aktach przesłanych przez PINB w B. znajdują się rozstrzygnięcia dotyczące przedmiotowej sprawy. Są to: postanowienie PINB w B. z [...] r. nr [...] wstrzymujące roboty związane z budową ogrodzenia i nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, postanowienie PINB w B. z dnia [...] r., nr [...] ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej za wybudowanie przedmiotowego ogrodzenia bez zgłoszenia oraz decyzja PINB w B. z dnia [...] r. nr [...], umarzająca postępowanie w sprawie ogrodzenia wzdłuż działki nr "A" w S. O istnieniu tych decyzji organ nie wiedział wydając postanowienie z dnia [...] r. i z tego powodu nie mógł ich przedstawić przed sądem w toku postępowania zakończonego wyrokiem z 2 czerwca 2010 r. Stanowią one natomiast kluczowe środki dowodowe w sprawie zakończonej wyrokiem z 2 czerwca 2010 r. Dokumentują bowiem, że sprawa wjazdu w ogrodzeniu, który stanowi cześć ogrodzenia, została już rozstrzygnięta. Okoliczność ta stanowi przesłankę wznowienia postępowania sądowego, o jakiej mowa w art. 273 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że wykrycie, o jakim w nim mowa, odnosi się do okoliczności faktycznych lub środków dowodowych nieujawnionych w poprzednim postępowaniu i wówczas nieujawnialnych z tego powodu, że nie były znane stronom. Dowody te istniały w dacie orzekania przez sąd i mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, nie były jednak znane organowi, albowiem organ I instancji nie przesłał mu pełnej dokumentacji sprawy. Zachowany został też termin trzymiesięczny do złożenia skargi o wznowienie. W świetle zgłoszonych nowych dowodów, postanowienie zwracające wnioskodawcom ich wniosek z 16 lutego 2008 r. było prawidłowe, mimo że nie zawierało właściwej argumentacji. Wobec legalizacji ogrodzenia, organy nadzoru budowlanego nie były już właściwe do rozpatrzenia zarzutów dotyczących wjazdu. Postanowieniem z dnia 28 lutego 2011 r. Sąd skierował skargę do rozpoznania na rozprawie. Uczestnik postępowania S. K. w piśmie procesowym z dnia 26 kwietnia 2011 r. zanegował wiarygodność twierdzeń organu o odnalezieniu decyzji, zarzucił że jest to praktyka często w sprawie stosowana a przywołane postanowienia i decyzja dotyczą innego ogrodzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Skarga o wznowienie postępowania została oparta na podstawie przewidzianej w art. 273 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz została wniesiona w terminie określonym w art. 277 powołanej ustawy, co sąd stwierdził w toku wstępnego badania skargi na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego 2011 r. Okoliczności te uzasadniały skierowanie skargi do rozpoznania na rozprawie w trybie art. 280 § 1 ustawy. Badanie na posiedzeniu niejawnym nie jest badaniem zasadności skargi o wznowienie, w szczególności nie podlega wówczas badaniu merytoryczna zasadność zgłoszonej podstawy wznowienia. Jak stanowi przepis art. 281 ustawy, dopiero na rozprawie sąd rozstrzyga przede wszystkim o dopuszczalności wznowienia i odrzuca wniosek, jeśli stwierdzi brak ustawowej podstawy wznowienia. Na rozprawie Sąd bada zatem w pierwszej kolejności zgłoszoną przesłankę pod względem merytorycznym, czy istotnie zgłoszone przez stronę okoliczności dają się zakwalifikować jako wskazana przesłanka wznowienia. W razie ustaleń negatywnych w tym zakresie, sąd skargę odrzuca. Badając zgłoszoną w skardze o wznowienie podstawę, Sąd uznał, że w podanych okolicznościach faktycznych, nie znajduje ona w sprawie zastosowania. Przepis art. 273 § 2 ustawy określa jedną z restytucyjnych podstaw wznowienia, przewidując możliwość wznowienia w razie późniejszego wykrycia takich okoliczności faktycznych lub środków prawnych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu. Rozważenia zatem wymagało, czy takimi okolicznościami lub środkami prawnymi, z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu, mogą być rozstrzygnięcia wydane przez organ I instancji w odniesieniu do obiektu, z którym związane były zarzuty wniesionej do Sądu skargi na postanowienie organu nadzoru budowlanego. Jak wskazano w skardze o wznowienie, organ II instancji pozbawiony był istotnej części akt sprawy i orzekał nie mając wiedzy o stanie faktycznym i prawnym. Brak tej wiedzy nie wynikał jednak z okoliczności niezależnych od organów nadzoru budowlanego, lecz był skutkiem zaniedbań w wyjaśnieniu sprawy, w tym przez organ I instancji. Na marginesie można zauważyć, jakkolwiek nie ma to znaczenia dla dokonanej oceny, że podstawowym argumentem podanym przez Sąd w uzasadnieniu wyroku objętego wnioskiem o wznowienie, było właśnie naruszenie art. 7 i 77 k.p.a., skutkujące niedostatecznym ustaleniem istotnych dla sprawy okoliczności. Orzeczenia, o jakich mowa w skardze o wznowienie zostały wydane nie przez jakiś inny organ i w postępowaniu odrębnym, ale przez organ właściwy w sprawie objętej wyrokowaniem sądu w sprawie II SA/Gl 1138/09 i w odniesieniu do ogrodzenia, w którym wykonano kwestionowany wjazd. Były to zatem dokumenty bezpośrednio związane ze sprawą i znajdujące się w posiadaniu organów. Okoliczność, że organ I instancji pominął je w toku prowadzonego postępowania i nie przesłał z aktami organowi II instancji nie uzasadnia twierdzenia, że z dokumentów tych nie można było skorzystać w poprzednim postępowaniu. Brak możliwości o jakim mowa w przepisie musi być od strony niezależny i nie można za taki uznać braków w postępowaniu wyjaśniającym i zebranym w sprawie materiale dowodowym. Rozpoznając skargę sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy i zasadniczo opiera swoje rozstrzygnięcie na materiale zgromadzonym przez organy administracji. Braki w tym materiale, ocenione jako mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania, stanowią podstawę uchylenia kontrolowanego aktu ze względu na uchybienie przepisom postępowania. Nie można zatem równocześnie uznać zawinionych przez organy braków w postępowaniu dowodowym za okoliczność stanowiąca przesłankę wznowienia postępowania na wniosek organu, polegającą na wykryciu takich okoliczności faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik ale strona z nich skorzystać nie mogła. Przy należytym przeprowadzeniu postępowania w sprawie wjazdu organ nie tylko mógł, ale wręcz powinien ze wskazanych dowodów skorzystać. Zaakceptowanie argumentacji przedstawionej w skardze o wznowienie prowadziłoby do akceptacji praktyki, w której organy przedstawiają sądowi niekompletną dokumentację sprawy a następnie wnioskują o wznowienie postępowania sądowego z tego powodu, wzruszając w tym trybie prawomocny wyrok. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, stwierdzając że podane w skardze o wznowienie postępowania okoliczności nie stanowią przesłanki z art. 273 § 2 p.p.s.a., orzekł o odrzuceniu skargi na podstawie art. 281 tej ustawy.