II SA/Gl 82/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2013 r. sprawy ze skargi K.M. i S. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]r., nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 374 (trzysta siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej PINB) działając w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) decyzją z dnia [...] r. znak: PINB [...] nakazał K. i S. M. wykonanie odwodnienia liniowego wzdłuż granicy z działką nr [...] utwardzonego terenu działki nr [...] położonej w Z. oraz odprowadzenie wód opadowych z tego odwodnienia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej bądź na własny teren nieutwardzony, do dołu chłonnego lub zbiornika retencyjnego. Decyzja ta wydana została w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy (poprzednie orzeczenie PINB zostało uchylone kasacyjną decyzją organu II Instancji), a nałożony nią obowiązek miał na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami robót budowlanych zrealizowanych bez wymaganego zgłoszenia. Decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej [...]WINB) działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję PINB w części dotyczącej terminu wykonania odwodnienia ustalając nowy termin do dnia [...] r. oraz utrzymał w mocy pozostałą część decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2009r. sygn. akt II SA/GL 74/09 oddalił skargę na decyzję organu II instancji. Upomnieniami z dnia [...] r. PINB w Z. wezwał zobowiązanych do niezwłocznego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] r. wskazując, że nie wykonanie tego obowiązku spowoduje wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Upomnienia zostały doręczone w dniu [...]r. K. M. osobiście i S. M. w trybie art.43k.p.a. W dniu [...]r. PINB w Z. wystawił dwa odrębne tytuły wykonawcze, które zostały prawidłowo doręczone zobowiązanym. W dniu [...]r.pełnomocnik zobowiązanych K. i S. M. wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wskazując, że postępowanie powinno zostać umorzone wobec wykonania nałożonego obowiązku. Postanowieniem z dnia [...]r. PINB w Z. uznał zarzut za nieuzasadniony, a wyniku rozpoznania wniesionego przez zobowiązanych zażalenia [...]WINB postanowieniem z dnia [...]r. uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł o nieuwzględnieniu zarzutu z uwagi na uchybienie terminu do jego wniesienia. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] PINB w Z. na podstawie art.119 i art.121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nałożył na S. i K. M. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie [...] zł i wezwał do jej wpłaty na wskazane konto, w terminie 14 dni od doręczenia postanowienia. Nadto wezwał do wykonania w terminie 14 dni obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że pomimo upomnienia zobowiązani nie wywiązali się z nałożonego na nich obowiązku, wobec czego wystawiono dwa tytuły wykonawcze, stosując przewidziany ustawą środek egzekucyjny jakim jest grzywna w celu przymuszenia. Wysokość grzywny ustalono mając na uwadze, że grzywna jest jednorazowa i powinna zapewnić skuteczność działania organu egzekucyjnego, nadto może ulec zwrotowi w przypadku wykonania obowiązku. Zażalenie na postanowienie PINB w Z. wniósł pełnomocnik K. i S. M. zarzucając brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia oraz niedokładne wyjaśnienie okoliczności stanu faktycznego i wydanie orzeczenia bez uwzględnienia całokształtu materiału dowodowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]r. znak: [...] [...]WINB w K. na podstawie art.18, art.119 i art.121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jednolity Dz. U. z 2005r. nr 229, poz.1954 z późń. zm.) utrzymał w mocy postanowienie PINB w Z. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie najmniej uciążliwych dla zobowiązanego, ale które doprowadzą bezpośrednio do wykonania nałożonego obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia nie ma charakteru sankcji karnej, ale jest rodzajem przymusu. Zastosowanie grzywny w maksymalnej wysokości uzasadnione było długotrwałą opieszałością zobowiązanych w wykonaniu nałożonego obowiązku oraz faktem , że jej wymierzenie jest jednorazowe. Organ zauważył nadto, że w tytułach egzekucyjnych błędnie wskazano jako podstawę prawną obowiązku decyzję PINB w Z. nr [...], która została uchylona w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, co jednak zdaniem organu nie miało wpływu na prawidłowość postępowania egzekucyjnego. W ocenie organu brak jest również podstaw by kwestionować na etapie postępowania egzekucyjnego zasadności i wymagalności nałożonego obowiązku oraz prawidłowości sformułowania treści tego obowiązku. Nadto zwrócił uwagę, że PINB wystawiając dwa odrębne tytuły wykonawcze na każdego z małżonków, winien był wydać również dwa odrębne postanowienia o nałożeniu grzywny, przy czym naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie nie miało istotnego wpływu na treść wdanego rozstrzygnięcia. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł pełnomocnik K. i S. M. zarzucając: - naruszenie art. 33 pkt 1 i art. 59 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez błędne uznanie, że skarżący nie wykonali obowiązku nałożonego tytułem wykonawczym, - naruszenie art. 125 § 1 k.p.a. poprzez nie umorzenie grzywny mimo wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym., - naruszenie art.7,art.8, art.12, art.75, art.84, art.89 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności pominięcie dowodu z opinii biegłego mimo wymaganych wiadomości specjalnych, nie przeprowadzenie rozprawy mimo konieczności wyjaśnienia sprawy przy udziale biegłych oraz w drodze oględzin, a także prowadzenie postępowania w sposób budzący wątpliwości, - naruszenie art.77, art.80 k.p.a. poprzez brak wnikliwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wydanie orzeczenia bez wzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego, - naruszenie art.138 § 2 k.p.a. w związku z naruszeniem przepisów postępowania w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, - naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego stanowiska organu wyrażonego w wydanym postanowieniu. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o zmianę postanowienia, ewentualnie jego uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, wstrzymanie wykonania czynności egzekucji, a nadto przesłuchanie stron oraz biegłego. W uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionowali ustalenia dokonane w trakcie wizji lokalnej w [...]r. wskazując , że PINB oparł się na nieprawdziwych danych. Nadto stwierdzili, że odwodnienie zostało przez nich wykonane czego potwierdzeniem jest treść sporządzonej na ich zlecenie opinii hydrologicznej. Kwestionowali również ustalenia organów w zakresie przyczyn zalewania wodą sąsiedniej nieruchomości stanowiących podstawę nałożenia na nich obowiązku wykonania odwodnienia. Wskazali, że organ nakładając grzywnę nie uzasadnił jej wysokości, nadto nie ustalił sytuacji finansowej zobowiązanych. W odpowiedzi na skargę [...]WINB podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w treści zaskarżonego postanowienia. W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżących wnosił i wywodził jak w skardze podtrzymując swoje wnioski dowodowe. Sąd oddalił wnioski dowodowe skarżących zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej zawartych. Prawidłowo stwierdził bowiem organ odwoławczy, że rozpoznając zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, badaniu podlega wyłącznie kwestia zgodności tego postanowienia z prawem. W ramach tego postępowania nie podlega zaś kontroli i ponownemu badaniu sprawa administracyjna, zakończona wydaniem decyzji administracyjnej, z której wynikają obowiązki podlegające egzekucji w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm., dalej "ustawa"). Wniosek taki wynika wprost z treści art. 29 § 1 tej ustawy, który stanowi o braku uprawnienia badania przez organ egzekucyjny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Kwestionowana decyzja o nakazie wykonania odwodnienia mogła być przedmiotem kontroli sądowej w odrębnym postępowaniu, zaś wobec prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 sierpnia 2009r. sygn. akt II SA/GL 74/09 oddalającego skargę na decyzję organu II instancji, decyzja ta może być wzruszona jedynie w odrębnych trybach nadzwyczajnych, a jako akt, który nie został podjęty w granicach niniejszej sprawy, nie podlega badaniu w ramach obecnego postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Stąd też zarzuty skargi pod adresem decyzji o nakazie wykonania odwodnienia liniowego, nie miały żadnego znaczenia w niniejszym postępowaniu. Jednakże działając z urzędu zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdził, że postanowienia organów obydwu instancji zapadły z naruszeniem art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wbrew poglądowi organu odwoławczego, postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie zawiera bowiem wszystkich obligatoryjnych elementów. Mianowicie, organ egzekucyjny wzywając zobowiązanego do wykonania w terminie 14 dni obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nie obwarował wezwania żadną sankcją, co stanowi niezbędny element postanowienia. Ustawodawca jednoznacznie przewidział zaś, że wezwanie należy połączyć z pouczeniem o zagrożeniu wykonania zastępczego (w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, co dotyczy niniejszej sprawy). Zagrożenia takiego organ egzekucyjny nie zawarł w sentencji postanowienia, ani nawet w pouczeniach. Pominięcie tego elementu postanowienia, wymaganego przez ustawodawcę, nie może być uznane za nieistotne naruszenie prawa, gdyż skutkuje niemożnością kontynuacji postępowania egzekucyjnego w razie niewykonania obowiązku przez zobowiązanego (vide: wyrok tut. Sądu z dnia 19 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 163/08, LEX nr 526567). Sąd nie uwzględnił wniosków dowodnych polegających na przesłuchaniu świadków oraz biegłego, albowiem zgodnie z art.106 § 3 p.p.s.a sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów i nie ma możliwości prowadzenia postępowania dowodowego w innym zakresie. Odnosząc się do zarzutu , że organ nie umorzył postępowania z uwagi na wykonanie nałożonego obowiązku, stwierdzić należy, że organ II instancji prawidłowo zlecił uzupełnienie postępowania i w dniu [...]r. przeprowadzono oględziny z których sporządzono protokół oraz dokumentację zdjęciową. Czynności te potwierdziły, że skarżący wbrew ich twierdzeniom, nie wykonali nałożonego na nich obowiązku, zatem brak było podstaw do umorzenia postępowania. Zgodnie z art. 59 § 1 pkt 1 ustawy postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania, a z takim przypadkiem w niniejszej sprawie nie mamy doczynienia. Nie trafny jest również zarzut nie uwzględnienia przy ustalaniu wysokości orzeczonej grzywny sytuacji materialnej zobowiązanych, albowiem orzeczona grzywna nie ma charakteru sankcji karnej, lecz jest formą przymusu mającą na celu wykonanie nałożonego obowiązku i w pierwszej kolejności powinna być skuteczna. Jednocześnie należy przypomnieć , że zgodnie z art.125 § 1 i art.126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku wykonania obowiązku nieuiszczona grzywna podlega umorzeniu, a uiszczona może być zwrócona. W myśl art. 1a pkt 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zobowiązanym jest każda osoba, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze niepieniężnym. Konsekwencją takiego stanu prawnego jest stanowisko, według którego, obowiązek wykonania czynności może być egzekwowany wobec każdego zobowiązanego. Z przepisów art.119 § 1, art.120 §1 oraz art.121 § 4 i 5 ustawy wynika, że grzywnę w celu przymuszenia można nałożyć na każdego zobowiązanego, nie ma podstaw do uznania grzywny w celu przymuszenia za zobowiązanie solidarne. Zatem jeśli egzekucji administracyjnej podlega nałożony na oboje małżonków obowiązek wykonania odwodnienia, to każdy z małżonków jest zobowiązany w myśl art.27 § 1 pkt 2 ustawy, co do całego obowiązku i w momencie gdy obowiązek ten nie jest spełniany, na każdego zobowiązanego małżonka może być nałożona grzywna w wysokości ustalonej na podstawie art.121 § 4 i 5 ustawy. W tym stanie rzeczy organ II instancji słusznie zauważył, że wydając dwa tytuły wykonawcze wobec zobowiązanych , należało również wydać dwa postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Z tych względów postanowienia organów obydwu instancji jako wydane z naruszeniem art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonego postanowienia, zgodnie z art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na wniosek skarżącego po myśli art. 200 i art. 209 cyt. ustawy oraz §18 ust.1 pkt 1c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ egzekucyjny po ustaleniu, że obowiązek nie został w dalszym ciągu wykonany, winien zatem ponownie rozważyć, jaki środek egzekucyjny należy zastosować, zaś w razie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, postanowienie winno zawierać wszystkie elementy ustawowe i uzasadnienie wysokości grzywny.