II SA/Gl 82/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant referent - stażysta Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2024 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 listopada 2023 r. nr 010070/680/5936485/2022 w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin z dnia 6 października 2023 r., nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej – Prezes ZUS) decyzją z dnia 22 listopada 2023 r. nr [...] (nr postępowania [...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. - dalej k.p.a.) oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 810 z późn. zm. – dalej u.p.p.w.d.), po rozpoznaniu odwołania J. F. (dalej – Skarżący) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodziny (dalej – ZUS) z dnia 6 października 2023 r. nr [...], którą uchylono przyznane Skarżącemu decyzją z dnia 9 sierpnia 2022 r. prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko D. M. na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego, ZUS decyzją z dnia 9 sierpnia 2022 r. przyznał Skarżącemu świadczenie wychowawcze na dziecko D. M. na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. Następnie - działając z urzędu - ZUS decyzją z dnia 6 października 2023 r. uchylił przyznane Skarżącemu decyzją z dnia 9 sierpnia 2022 r. prawo do świadczenia wychowawczego na wskazane dziecko na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że Skarżący nie należy do grona osób określonych w art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d., a tym samym nie jest uprawniony do ubiegania się o to świadczenie. Z tego też względu – zdaniem ZUS – świadczenie we wspomnianym okresie zostało pobrane nienależnie (art. 25 ust. 2 u.p.p.w.d.). W odwołaniu z dnia 17 października 2023 r. Skarżący zarzucił organowi błędną wykładnie art. 25 ust. 2 u.p.p.w.d. poprzez przyjęcie, że nie jest on uprawniony do pobierania świadczenia wychowawczego na małoletniego. Wskazał, że piecza nad nim została powierzona jemu oraz jego małżonce na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] w K. z dnia 11 lutego 2022 r. o sygn. akt [...]. Podkreślił, że ponoszą oni koszty utrzymania i wychowania dziecka. Zaznaczył również, że matka małoletniego została pozbawiona władzy rodzicielskiej, a władza ojca została ograniczona. Jednak – jak podniósł Skarżący – ojciec małoletniego nie utrzymuje z nim żadnego kontaktu. Skarżący wyraził również stanowisko, że wprawdzie Sąd Rejonowy we wskazanym orzeczeniu nie użył sformułowania "ustanowienia pieczy zastępczej", lecz czyni ono zadość dyspozycji art. 109 § 2 pkt 5 w związku z § 1 k.r.i.o. Nie przychylając się do argumentacji odwołania, Prezes ZUS-u decyzją z dnia 22 listopada 2023 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Organ stwierdził, że Skarżącemu – zgodnie z postanowieniem sądu – została powierzona piecza nad małoletnim, a nie piecza zastępcza. Zdaniem Prezesa ZUS, w świetle art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. świadczenie wychowawcze nie przysługuje osobie sprawującej opiekę nad dzieckiem, u której jednak dzieci nie zostały umieszczone w pieczy zastępczej. W skardze z dnia 11 grudnia 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Skarżący oraz jego małżonka zarzucili decyzji Prezesa ZUS naruszenie: 1) art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.p.w.d. przez błędne przyjęcie, że Skarżący sprawujący faktyczną pieczę nad małoletnim nie spełnia kryteriów do uzyskania świadczenia wychowawczego wobec braku sprawowania pieczy z oznaczonym zapisem "piecza zastępcza"; 2) art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d. przez pozbawienie Skarżącego - faktycznego opiekuna małoletniego, prawa do uzyskania świadczenia wychowawczego, pomimo ponoszenia bieżących kosztów jego utrzymania; 3) art. 71 Konstytucji RP oraz Konwencji Praw Dziecka przez wypaczenie faktu, że Skarżącemu, któremu powierzono pieczę nad małoletnim, nie jest należna pomoc Państwa w zakresie świadczenia wychowawczego wobec niewskazania w orzeczeniu Sądu Rejonowego, że sprawuje on piecze zastępczą; 4) art. 27 i art. 26 k.c. w związku z art. 5 k.c. przez błędne założenie, że dziecko przebywające w zastępczym środowisku opiekuńczo - wychowawczym nie ma prawa do świadczenia wychowawczego, podczas gdy to opiekun faktyczny ponosi wszelkie koszty jego utrzymania, co stoi także w sprzeczności z zasadami współżycia społecznego. Wobec tych zarzutów Skarżący i jego małżonka wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia wychowawczego, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 18 marca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę małżonki Skarżącego, gdyż nie legitymowała się ona indywidulanym interesem prawnym w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, Przedmiotem sprawy jest ustalenie, czy zaistniały podstawy do uznania, że świadczenie wychowawcze zostało nienależnie pobrane przez Skarżącego. Kluczem do rozstrzygnięcia tej kwestii jest wyjaśnienie, czy Skarżący znajduje się w kręgu osób uprawnionych do otrzymania wspomnianego świadczenia. Przystępując do rozważań wskazać przyjdzie, że w myśl art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Ustawodawca jednocześnie w art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. określił osoby, które mogą ubiegać się o to świadczenie. Zgodnie z tym przepisem przysługuje ono: 1) matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, albo 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, albo 3) opiekunowi prawnemu dziecka, albo 4) dyrektorowi domu pomocy społecznej, albo 5) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2024 r. poz. 177). Z kolei w art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d. zawarto definicję opiekuna faktycznego dziecka, którym jest osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Pomimo tego, że zgodnie z powołanym przepisem świadczenie powinno iść niejako za dzieckiem, to przyjmując jedynie wykładnię literalną ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dziecka, możliwości uzyskania wsparcia w opisanym zakresie byliby pozbawieni faktyczni opiekunowie dziecka sprawujący nad nim bieżącą pieczę, w sytuacji gdy sprawowanie tej pieczy wynika z orzeczenia sądowego. Zaznaczyć należy, że spór jaki powstał w związku z wykładnią art. 4 ust. 2 i art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d. w sytuacji, gdy z wnioskiem o przyznanie świadczenia wychowawczego występuje osoba, której sąd opiekuńczy powierza sprawowanie bieżącej pieczy nad małoletnim dzieckiem był już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje jako swój pogląd płynący z orzecznictwa, że przepisy u.p.p.w.d. w sposób nierówny i niedostateczny chronią prawa dzieci i ich rzeczywistych opiekunów, co nie powinno mieć miejsca w państwie prawa (zob. wyroki NSA: z dnia 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 203/19, Lex nr 2778919; z dnia 27 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK2707/17 i I OSK 2708/17, Lex nr 2740596 i 2733514; z dnia 21 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1620/19, Lex nr 3432642; z dnia 7 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK420/20, Lex nr 3444714, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 281/23, Lex nr 3579022; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 120/22, Lex nr 3420783). Zgodnie z art. 8 Konstytucji RP, ustawa zasadnicza jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, zaś jej ust. 2 stanowi, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Z kolei art. 72 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Każdy ma prawo żądać od organów władzy publicznej ochrony dziecka przed przemocą, okrucieństwem, wyzyskiem i demoralizacją. Zgodnie zaś z jego ust. 2 dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Zatem osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której państwo powierzyło bieżącą pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem na mocy orzeczenia sądowego, ma nie tylko prawo skutecznego domagania się pomocy, ale państwo ma obowiązek tę pomoc zapewnić, w tym również pomoc materialną, a więc przynajmniej w zakresie częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka. Niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia wychowawczego wyłącznie do osób, które z jednej strony, faktycznie opiekują się dzieckiem, a z drugiej, jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Regulacja taka pomija bowiem osoby, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem. Należy także podkreślić, że odmowa przyznania świadczenia wychowawczego osobie sprawującej bieżącą pieczę nad dzieckiem, narusza standardy w zakresie obowiązku równego traktowania podmiotów prawa. Z zasady równego traktowania wynika nakaz równego, czyli jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą relewantną cechą. Zróżnicowanie bowiem w traktowaniu podmiotów prawa jest dopuszczalne, ale tylko z uwagi na jasno sformułowane obiektywne kryterium. Kryterium to musi mieć charakter relewantny, czyli pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma. Należy stwierdzić, że tego właśnie wymogu nie spełnia kryterium przyjęte przez ustawodawcę w art. 4 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d. Pominięcie bowiem wśród osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego, tych które na mocy orzeczenia sądu sprawują bieżącą pieczę nad dzieckiem pozostaje w sprzeczności z celem tej ustawy i celem świadczenia wychowawczego, którym jest częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Stąd też wprowadzając odstępstwo od zasady równości ustawodawca nie może się tylko ograniczyć do jasnego (w sensie językowym) sformułowania kryterium, ale przede wszystkim przyjęte kryterium musi pozostawać w bezpośrednim związku z celem przyjętej regulacji (zob. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 202/19). Podkreślenia również wymaga, że odmowę przyznania świadczenia wychowawczego przez organ administracyjny osobie, która sprawuje bieżącą pieczę nad dzieckiem na podstawie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, jak trafnie podniesiono w skardze, należy również interpretować w świetle obowiązków wynikających dla państwa z ratyfikowanej Konwencji o Prawach Dziecka. Szczególnie należy podkreślić, że jej art. 20 stanowi, iż dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, nadrzędną zasadą powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji). Istotny jest również art. 27 ust. 3 Konwencji, który przewiduje, że Państwa-Strony, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielały, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań. Uwzględniając powyższe uregulowania Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka, w orzecznictwie sądów administracyjnych za nieuzasadnione uznano ustawowe wykluczenie z możliwości przyznania świadczenia wychowawczego osoby sprawującej bieżącą pieczę nad dzieckiem. Powierzenie bowiem przez państwo bieżącej pieczy nad dzieckiem oznacza podjęcie w ramach tej opieki obowiązków w zakresie wychowania dziecka, zapewnienia mu bezpieczeństwa, zdrowia, wyżywienia, szkoły, utrzymania (a więc również dochodzenia należnych dziecku świadczeń, w tym świadczenia wychowawczego), czyli wszystkiego tego, co łączy się z faktycznym, codziennym sprawowaniem bieżącej opieki na dzieckiem. W związku z powyższym pozbawienie przez organy małoletniego pozostającego pod faktyczną pieczą Skarżącego i jego małżonki, dostępności do świadczenia wychowawczego w oparciu o literalną wykładnię art. 4 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 10 u.p.p.w.d., nie uwzględnia istoty świadczenia wychowawczego oraz praw wynikających z Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka. Tym samym stanowi to naruszenie mających zastosowanie w sprawie przepisów u.p.p.w.d., które winny być interpretowane z uwzględnieniem Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka. Za nieuzasadnioną uznać należy bowiem taką wykładnię wspomnianych uregulowań, której rezultatem jest ograniczenie dostępności osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka i faktycznie się nimi opiekującymi do świadczeń rodzinnych, w szczególności do świadczenia wychowawczego, mającego na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka. Nie można pominąć również wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równego traktowania. Nie można bowiem akceptować sytuacji, gdy podmiot sprawujący faktycznie pieczę bieżącą nad dzieckiem zostałby pozbawiony uprawnienia do świadczenia wyłącznie z tego względu, że legitymuje się orzeczeniem o powierzeniu pieczy bieżącej i faktycznie ją sprawuje. Tym samym konieczne było dokonanie prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy. Podkreślić też trzeba, że Konstytucja nie ogranicza się do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 Konstytucji RP nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (W. Skrzydło, Komentarz do art. 72 Konstytucji RP, LEX). W świetle tych dywagacji nie budzi wątpliwości, że Skarżący był uprawniony do pobierania świadczenia wychowawczego w związku ze sprawowaną pieczą bieżącą nad małoletnim dzieckiem. Zatem twierdzenie organu o nienależnym pobranym świadczeniu pozbawione jest jakichkolwiek podstaw. W tej sytuacji zasadnym jest umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Tytułem porządku wskazać przyjdzie, że przepis art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 145 § 3 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie administracyjne. Zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej. Skarżący nie był również reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Z tego też względu Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.