II SA/Gl 820/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Prezydent Miasta C. (rozpatrując wniosek B. S. ponownie) decyzją z dnia [...] r. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego, przewidzianego do realizacji na terenie działki nr 1, obręb 1, położonej w C. w rejonie ulic [...] i [...]. Decyzję wydano na podstawie art. 4 ust. 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm., dalej powoływana jako ustawa "pizp") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164 z 2003 r., poz. 1589), a także rozporządzenia tegoż Ministra z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 z 2003 r., poz. 1588, dalej powoływane jako "rozporządzenie"). W uzasadnieniu organ podał, że w wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, że planowana inwestycja nie spełnia łącznie wszystkich warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o pizp, w szczególności w zakresie pkt 1 i 3 tej ustawy. W wyznaczonym obszarze analizowanym (o promieniu 72 – 75 m w związku z faktem, że szerokość frontu działki wynosi 24 m od strony działki nr 36, o użytku "dr", z której planowana jest obsługa komunikacyjna) brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Najbliższa zabudowa jest oddalona od działki nr 1 o około 170 m (przy ul. [...]), 200 m (przy ul. [...]) i 220 m (przy ul. [...]). Działka objęta wnioskiem powstała z podziału gruntu rolnego i obsługa komunikacyjna winna odbywać się przez wydzielone do tego celu działki – m. innymi nr 2, które nadal jednak funkcjonują jako grunty rolne. Zdaniem organu brak jest też infrastruktury technicznej, umożliwiającej funkcjonowanie obiektu mieszkalnego na tym terenie. W odwołaniu od powyższej decyzji B. S. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła przede wszystkim wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego, to znaczy brak jego poszerzenia na budynki zlokalizowane przy ul. [...], [...], [...], [...]. W jej ocenie zabudowa ta bezpośrednio graniczy z obszarem analizowanym. Zacytowała także zapisy studium (odnośnie pkt 4 ust. 1) i stwierdziła, że w jej ocenie ul. [...] i [...] są drogami publicznymi, co wynika z zapisów w ewidencji gruntów. Odniosła się także do stanu zagospodarowania działki nr 1 (zarośniętej od dwudziestu lat – niekoszona łąka) oraz rowu melioracyjnego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. na podstawie m. innymi art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 59 ust.1 i art. 61 ust. 1 ustawy o pizp utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy w całości zaaprobował ustalenia faktyczne i ich kwalifikację prawną dokonane przez organ pierwszej instancji. Wskazał na dokonaną analizę i wyznaczenie samego obszaru analizowanego w sposób odpowiadający wymogom prawa. Uznał, że skoro w obszarze analizowanym, ani na działkach poza tym terenem (przylegających do obszaru analizowanego) brak jest jakiejkolwiek zabudowy, to żądanie poszerzenia obszaru analizowanego nie było uzasadnione. Odnosząc się do statusu dróg oznaczonych jako ul. [...] i [...] organ podał, że ul. [...] ma uregulowany stan prawny do wysokości działki o nr 3. Natomiast od tej działki do działki nr 4 stanowi pas gruntu działki o nr 2, której władającym jest Skarb Państwa. Droga nie jest drogą publiczną. Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy był brak zabudowy na wskazanym terenie i to zarówno w sytuacji przyjęcia położenia działki przy ul. [...], jak i [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach B. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji ostatecznej i poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy lub uchyleniu obu wskazanych decyzji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła organom (podobnie jak w odwołaniu) naruszenie art. 61 § 1 pkt 1 i 2 ustawy o pizp, poprzez błędną jego wykładnię, a także naruszenie art. 8, 7, 80 kpa i § 3 rozporządzenia poprzez nieuzasadniony wybór obszaru analizowanego. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z uwagi na żądania skargi, na wstępie należy wyjaśnić, że sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonych do niego aktów pod względem zgodności z prawem, ale nie jest organem rozstrzygającym merytorycznie i dlatego nie istniała możliwość orzeczenia, nawet teoretyczna, co do istoty sprawy. Sąd stwierdza także, że podziela stanowisko skarżącej (oparte zresztą na orzecznictwie sądowoadministracyjnym) co do rozumienia pojęcia "działka sąsiednia", jak i stanowisko co do celu samej decyzji o warunkach zabudowy. Niewątpliwie celem tym nie jest uniemożliwienie zabudowy, ale celem tym jest przeciwdziałanie rozproszeniu zabudowy i dopuszczenie do zabudowy zgodnej z ładem przestrzennym panującym na danym terenie. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o pizp zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca – jak w niniejszej sprawie – na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie takiej decyzji – stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy – jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie w pkt od 1 do 5. Oznacza to, że jeżeli organ stwierdzi, że jeden z tych warunków nie został spełniony niecelowym jest badanie spełnienia lub też niespełnienia pozostałych warunków, bowiem nie będzie to miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. Artykuł 61 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Przepis ten zawiera tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co organ ocenia na podstawie analizy przewidzianej w § 3 rozporządzenia. Przywołany przepis stanowi mianowicie, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1. Granicę obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki (§ 2 pkt 5 rozporządzenia) objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wynika z tego, że powyższy przepis określa jedynie minimalny obszar podlegający analizie i na pewno nie może to być obszar zbyt mały w danych warunkach zagospodarowania. W niniejszej sprawie organy wykreśliły obszar analizowany w minimalnej odległości od działki objętej wnioskiem, co skarżąca kwestionuje wskazując, że bezpośrednio za granicą tego obszaru występuje zabudowa. W tym miejscu należy wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w literaturze przedmiotu istnieją różne stanowiska co do sposobu wykreślania obszaru analizowanego. Zagadnienie to jest niezmiernie istotne z uwagi na regulację § 3 rozporządzenia. Jednakże w ocenie Sądu, w każdej sytuacji powiększenia obszaru analizowanego w stosunku do § 3 ust. 2 rozporządzenia, uzasadnienie takiego powiększenia powinno wypływać z analizy oraz decyzji. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że w wyznaczonym obszarze analizowanym odpowiadającym § 3 ust. 2 rozporządzenia brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Zabudowa taka znajduje się bowiem w odległości od 170 do 220 metrów od działki inwestorki, a więc nie jak inwestorka twierdzi bezpośrednio za granicą obszaru analizowanego. Ten właśnie fakt uzasadniał nie powiększenie obszaru analizowanego przez organy orzekające, a brak zabudowy w wyznaczonym obszarze przesądził o stwierdzeniu organów, że warunek z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy nie został spełniony. To stanowisko skład orzekający podziela. Niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy przesądza o odmowie ustalenia żądanych warunków i tym samym czyni zaskarżoną decyzję legalną. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, to Sąd uznał, że są one nieuzasadnione. Ul. [...] na wysokości działki inwestorki nie jest drogą publiczną, działka stanowiąca tę część ulicy (nr 2) nie posiada uregulowania stanu prawnego, a jej władającym (nie właścicielem) jest Skarb Państwa. Organy orzekające w postępowaniu poprzedzającym wydanie kontrolowanej decyzji nie naruszyły art. 7, 8, 80 kpa. Postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, z uwzględnieniem art. 53 ust. 3 ustawy. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) skarga podlegała oddaleniu. mw