II SA/Gl 820/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A. K.-K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta C., na podstawie art. 104, art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.), decyzją Nr [...] z dnia [...] r., znak: [...], odmówił uchylenia własnej decyzji Nr [...] z dnia [...] r., znak: [...]udzielającej A. K.-K. i T. J. pozwolenia na budowę budynku garażowego czterostanowiskowego w C. przy ul. [...], na działkach o nr ewid. gruntów 1, 2, 3 obręb G. k.m. [...] wraz z wykonaniem niezbędnego zabezpieczenia istniejącego gazociągu na działce o nr ewid. gruntów 4 obręb G. k.m. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ, po dokonaniu analizy całokształtu materiału dowodowego stwierdził, iż nie zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 3 k.p.a., bowiem żaden z analizowanych dokumentów nie potwierdza, iż dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, zatem decyzja nie została wydana w wyniku przestępstwa. Od ww. decyzji odwołała się A. K.-K., wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarżąca podniosła, że pod wnioskiem o pozwolenie na budowę z dnia [...] r. i rozszerzeniem wniosku z dnia [...] r. nie zostały złożone podpisy zarówno jej, jak i T. J., co potwierdza on w piśmie z dnia [...] r. Skoro zaś nie składali podpisów na ww. dokumentach (nie są ich autorstwa), to nie można zasadnie twierdzić, że dokumenty te nie są fałszywe. Zdaniem skarżącej argument organu I instancji, iż do wniosku załączone były wszystkie wymagane prawem załączniki, nie sanuje sfałszowanego dokumentu. Skarżąca podkreśliła, że być może T. J. pomimo, że nie składał podpisów pod dokumentami faktycznie prowadził inwestycję, tym niemniej A. K.-K. ani nie składała podpisów, ani nie wiedziała, że jest inwestorem, a przede wszystkim budowy nie realizowała. Skarżąca zarzuciła również niezasadne i sprzeczne z zasadą ekonomiki procesowej rozpatrywanie kwestii wznowienia postępowania w dwóch odrębnych postępowaniach administracyjnych - jednym wszczętym w oparciu o przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz drugim wszczętym w oparciu o przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., choć powinna to być jedna sprawa administracyjna. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm. – dalej p.b.), po rozpatrzeniu odwołania A. K.-K. od wydanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji Prezydenta Miasta C. Nr [...] z dnia [...] r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że prokuratura nie stwierdziła sfałszowania podpisów, tj. paraf złożonych w funkcji podpisów na wniosku z dnia [...] r. o pozwolenie na budowę, stwierdzając w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] r., w oparciu o dowód z opinii biegłego z zakresu badania pisma, że "nie nadają się one do badań mających na celu weryfikację ich autentyczności ani identyfikację wykonawcy". W związku z tym umorzono dochodzenie z powodu braku danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie popełnienia czynu zabronionego. Z kolei w odniesieniu do podania z dnia [...] r. o rozszerzenie wniosku o pozwolenie na budowę prokuratura umorzyła dochodzenie z powodu niewykrycia sprawcy czynu zabronionego wskazując, że "podpis o treści »K. K. A.« nie został sporządzony przez A. K.-K., nie został nakreślony przez T. J. (...) zapis w funkcji podpisu T. J. jako inwestora na tym dokumencie nie jest autentycznym podpisem T. J., nie został on sporządzony przez A. K.-K.". Wojewoda zatem ustalał, czy brak autentyczności podpisów na wniosku z dnia [...] r. o rozszerzenie wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] r. wpłynął na ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Zdaniem organu nie wpłynął. Jego zakres dotyczył jedynie wykonania niezbędnego zabezpieczenia istniejącego gazociągu na działce o nr ewid. 4 obręb G. k.m. [...], sąsiadującej z działkami, na których zlokalizowano projektowany budynek. Organ nie podzielił poglądu skarżącej, że postępowanie wznowieniowe w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. powinno zostać objęte niniejszym postępowaniem. Powyższe byłoby możliwe tylko w sytuacji, gdyby skarżąca złożyła wniosek w terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a., co jednak nie miało miejsca. Dlatego też organ I instancji, zgodnie ze znowelizowanym przepisem art. 149 § 3 k.p.a., zasadnie odmówił wznowienia postępowania w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 149 § 4 k.p.a.). Skargę na powyższą decyzję złożyła A. K.-K., zaskarżając ją całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta C. Nr [...] z dnia [...] r. wydanej w postępowaniu wznowieniowym, choć istniały podstawy do uchylenia decyzji dotychczasowej w rozumieniu art. 151 § 1 k.p.a. z uwagi na spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem podpisy złożone na wniosku o pozwolenie na budowę oraz wniosku o rozszerzenie wniosku o pozwolenie na budowę nie zostały złożone ani przez T. J. ani przez A. K.-K., a tym samym w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę wydano decyzję w oparciu o dokumenty niepochodzące od wskazanych osób, a więc sfałszowane. Organ II instancji stwierdził natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nawet jeśli skarżąca nie podpisała się pod wnioskami stanowiącymi podstawę do wydania decyzji, nie ma to istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, 2) art. 145 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że formalne potwierdzenie przez Prokuraturę faktu sfałszowania podpisów tylko pod wnioskiem w sprawie rozszerzenia pozwolenia na budowę stoi na przeszkodzie uchyleniu decyzji dotychczasowej w rozumieniu art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. z powodu oparcia się przez organ na dowodzie, który okazał się fałszywy, choć wniosek o pozwolenie na budowę i późniejszy wniosek o rozszerzenie wniosku o pozwolenie na budowę łącznie stanowiły podstawę do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę i co więcej, decyzja dotychczasowa uwzględniała merytorycznie zakres określony we wniosku o rozszerzenie pozwolenia na budowę (wykonanie zabezpieczenia istniejącego gazociągu), nie można zatem wywodzić, że w oparciu o wniosek o rozszerzenie wniosku o pozwolenie na budowę nie dokonano istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych, 3) art. 145 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 145 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niemożność stwierdzenia przez prokuraturę faktu sfałszowania podpisu z uwagi na brak materiału nadającego się do badań grafologicznych (tym samym także niemożność potwierdzenia autentyczności podpisów) skutkuje wprost niemożnością dokonania własnych ustaleń przez organ administracji w zakresie przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., przy pomocy dostępnych środków dowodowych, w szczególności w sytuacji, w której oboje uczestnicy postępowania kwestionują autentyczność podpisów, 4) art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak wymogu składania czytelnego podpisu oznacza, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają prawa kwestionowania złożonych paraf pod wnioskiem o pozwolenie na budowę w sytuacji, gdy nakreślona parafa nie pozwala na identyfikację osoby, która ją złożyła, a więc w istocie, gdy zachodzi przypadek, który należałoby kwalifikować jako brak formalny podania - brak podpisu - i wezwać w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. do jego uzupełnienia pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania, 5) art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na braku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz na prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej, co w szczególności wyraża się poprzez: - brak merytorycznego odniesienia się Organu do zarzutów dotyczących wymogów, jakie powinien spełniać podpis zgodnie z art. 64 k.p.a., orzecznictwem i poglądami doktryny (organ poprzestał jedynie na skwitowaniu, że nie podziela zapatrywania skarżącej, nie przedstawiając żadnych kontrargumentów, pomimo iż skarżąca szeroko przestawiła swoje stanowisko posiłkując się poglądami orzecznictwa i piśmiennictwa prawniczego), - przyjęcie, iż fakt pisemnego przyznania przez T. J., że nie składał podpisów pod wnioskami, na podstawie których wydano decyzję dotychczasową w rozumieniu art. 151 § 1 k.p.a., nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, - brak obiektywizmu organu przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, a przede wszystkim przy ustalaniu czy i kto był inwestorem w przedmiotowej sprawie, 6) art. 77 i 80 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na braku zebrania i rozważenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a w szczególności na: - przyjęciu, że "materiał dowodowy nie potwierdza stanowiska skarżącej, że nie wiedziała, że jest inwestorem a przede wszystkim budowy nie realizowała", - przyjęciu, że "bez wpływu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są zarzuty skarżącej, iż Prezydent Miasta C. pominął milczeniem twierdzenia T. J. wskazujące na to, że nie składał podpisów pod dokumentami", - wyciągnięciu nieprawidłowych wniosków z postanowienia Prokuratury C. w C. datowanego [...] r. w sprawie sfałszowania podpisów, - braku rozważenia treści pism składanych przez uczestników w toku postępowania, a przede wszystkim pism T. J., który wielokrotnie oświadczył, że nie podpisywał się pod dokumentami stanowiącymi podstawę wydania decyzji dotychczasowej w rozumieniu art. 151 § 1 k.p.a. i jednocześnie z uporem twierdzi, że podpisy te nie są sfałszowane, co jest stwierdzeniem wewnętrznie sprzecznym, - przyjęciu, że zgromadzony materiał nie dostarcza dowodów na sfałszowanie podpisów a tym samym, że doszło do wydania decyzji dotychczasowej w rozumieniu art. 151 § 1 k.p.a. w oparciu o dowody, które okazały się fałszywe, choć zarówno T. J., jak i A. K.-K. kwestionują otwarcie fakt złożenia podpisów pod wnioskami, na podstawie których wydano decyzję dotychczasową w rozumieniu art. 151 § 1 k.p.a., a Prokuratura Rejonowa C. w C. ustaliła, że doszło do sfałszowania podpisów złożonych pod podaniem o rozszerzenie wniosku o pozwolenie na budowę, a tylko z braku należytego materiału do badań grafologicznych nie udało się stwierdzić sfałszowania podpisów pod wnioskiem o pozwolenie na budowę (jednocześnie nie udało się z tego samego powodu potwierdzić autentyczności podpisów), - zrównaniu niemożliwości stwierdzenia przez Prokuraturę sfałszowania podpisów z uwagi na brak właściwego materiału do badań grafologicznych z formalnym stwierdzeniem, że podpisy nie zostały sfałszowane (tj., że są autentyczne). Mając na uwadze postawione zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta C., a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Ponadto, na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniesiono o dopuszczenie dowodu z dokumentu - pisma T. J. do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. na okoliczność ustalenia, że był on jedynym inwestorem przedmiotowego garażu czterostanowiskowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Organy powołują się na postanowienie Prokuratora, którym umorzono dochodzenie z powodu braku danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie popełnienia czynu zabronionego (w zakresie wniosku pozwolenie na budowę). Z kolei w odniesieniu do podania z dnia [...] r. rozszerzającego wniosek o pozwolenie na budowę Prokuratura umorzyła dochodzenie z powodu niewykrycia sprawcy czynu zabronionego wskazując, że "podpis o treści »K. K. A.« nie został sporządzony przez A. K.-K.". Wojewoda przy tym stwierdza, że nawet jeżeli skarżąca nie podpisała się pod pismem z dnia [...] r. dot. rozszerzenia wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] r., czy też - co sugeruje - również pod wnioskiem z dnia [...] r., to fakt ten nie miał istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić, o czym świadczy treść przedmiotowej decyzji nr [...] z dnia [...]r., udzielającej A. K.-K. i T. J. pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyraźnie wskazuje się, że jej podstawą był m. in. rozszerzony wniosek z dnia [...] r., na którym niewątpliwie – jak ustalił organ – znalazł się sfałszowany podpis A. K. – K. Również i w rozstrzygnięciu decyzji nr [...] organ uwzględnił tenże rozszerzony wniosek, zezwalając na wykonanie wnioskowanych prac zabezpieczających. Twierdzenie o braku wpływu sfałszowania podpisu na treść rozstrzygnięcia nie znajduje zatem żadnego pokrycia w zgromadzonym materiale dowodowym. W tym kontekście należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 31 grudnia 2003 r. w Lublinie) z dnia 17 maja 1994 r., sygn. SA/Lu 1921/93, LEX nr 26517. Zawarto tam ogólne reguły dotyczące postępowania dowodowego. Stwierdzono m. in., że z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, iż postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany nie tylko na wniosek, ale i z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Przed rozpatrzeniem materiału dowodowego organ jest obowiązany do wysłuchania wypowiedzi stron co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz wszystkich zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w Kodeksie zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej, podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: - po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa, - po drugie - ocena, powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, - po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, - po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z prawidłami logiki. Dopiero spełnienie wszystkich powyższych przesłanek pozwala przyjąć, że ocena stanu faktycznego jest prawidłowa. W niniejszej sprawie wymagania te z ww. powodów nie zostały spełnione. Organy winny zatem rozpoznać sprawę ponownie mając na uwadze przede wszystkim treść art. 145 §1 pkt 1 k.p.a. Wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę jest bowiem jednym z dowodów w takim postępowaniu, zawierającym oświadczenie kto i na jaką okoliczność składa określone żądanie, determinując zakres sprawy, która nie jest tu sprawą prowadzoną z urzędu (skoro chodzi o udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenie projektu). Nadto, ze złożonym wnioskiem wiążą się określone prawa i obowiązki strony postępowania, a potem – inwestora realizującego przedsięwzięcie. Należy również wskazać, że Prokuratura w zakresie sfałszowania wniosku z [...] r. umorzyła postępowanie z powodu braku danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie popełnienia czynu zabronionego. Nie doszło zatem do jednoznacznej oceny, czy przestępstwo zaistniało, czy nie. W tej sytuacji organ administracyjny nie mógł być zwolniony z czynienia własnych ustaleń. Tymczasem na rozprawie nawet i T. J. (podobnie jak skarżąca w skardze) twierdził, że jego podpis pod wnioskiem z [...] r. także jest sfałszowany. To samo dotyczy wniosku rozszerzonego. Na tę okoliczność winien być w toku dalszego postępowania przesłuchany, podobnie jak skarżąca, z czego organy wyciągną należyte wnioski, w kontekście całego zebranego materiału dowodowego. Dalsze zarzuty zawarte w skardze (np. co do charakteru prawnego parafy) mają charakter wtórny wobec kwestii wpływu sfałszowania dokumentów na treść decyzji z [...] r. i wobec powyższych ustaleń miały znaczenie drugorzędne. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 151 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 k.p.a.). Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia i uzupełnić postępowanie dowodowe we wskazanym zakresie. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200 p.p.s.a.