II SA/Gl 821/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. Decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] r., wydaną na wniosek [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r. stwierdzający uzyskanie przez kierowcę 25 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, M. N. skierowany został na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kat. A, B. M. N. ww. obowiązkowi nie poddał się. W konsekwencji decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta K. orzekł o cofnięciu stronie uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii A, B z powodu niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t. j. Dz. U. 2012, poz. 1137 z późn. zm.) Decyzja, jak wynika z jej części nagłówkowej, wydana została na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ww. ustawy. W odwołaniu M. N. wyraził niezadowolenie z otrzymanej decyzji, podnosząc, że przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym nie określa terminu sprawdzenia kwalifikacji, ani nie przyznaje organowi uprawnień do decydowania, w jakim czasie osoba zobowiązana jest poddać się egzaminowi, a także, że w okresie przypadającym po nabyciu przez decyzję o skierowaniu cechy ostateczności odwołujący był długotrwale chory, zatem nie można przyjąć, że nie poddał się w terminie sprawdzeniu kwalifikacji. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż w myśl art. 140 ust. 1 pkt 4 lit a ustawy Prawo o ruchu drogowym decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1. Zgodnie zaś z treścią art. 114 ust. 1 pkt 1 b tejże ustawy kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Jak wskazało Kolegium ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. [...] r. M. N. został skierowany na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, przeprowadzane w wojewódzkim ośrodku ruchu drogowego w formie egzaminu teoretycznego i praktycznego. Ponieważ obowiązujące przepisy ustawowe nie określają żadnego konkretnego terminu na wykonanie ww. obowiązku, kierowca winien wykonać ww. obowiązek niezwłocznie z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna. Z akt sprawy wynika jednak, że do dnia rozpoznania sprawy przez Kolegium strona nie poddała się egzaminowi. W tak ustalonym stanie faktycznym spełniona została przesłanka z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zauważyć należy przy tym, iż od dnia doręczenia stronie decyzji o skierowaniu na egzamin do dnia dzisiejszego minęło 8 miesięcy, a tym samym strona miała wystarczająco dużo czasu na poddanie się przedmiotowemu sprawdzeniu kwalifikacji, nawet przy założeniu, że było to niemożliwe w okresie choroby jak podniosła w odwołaniu. Kolegium zauważa jednak, podobnie jak organ I instancji, że w okresie od [...] r. do [...] r. strona nie przebywała na zwolnieniu lekarskim. Pismem z dnia [...] r. M. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, domagając się stwierdzenia jej nieważności, a także nieważności poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej bądź uchylenie obydwu rozstrzygnięć, a także uwzględnienie skargi w całości przez organ w trybie samokontroli, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a także zobowiązania Prezydenta Miasta K. do przedłożenia dokumentów dotyczących założenia i prowadzenia Profilu Kandydata na Kierowcę (PKK) dla skarżącego oraz dopuszczenia dowodów na okoliczność zablokowania skarżącemu PKK, daty zablokowania, okresu zablokowania oraz przyczyn zablokowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił, iż: została ona wydana z naruszeniem art. 77 § 1 w związku z art. 7, art. 8, art. 80 i art. 133 k.p.a., a ponadto organ nieprawidłowo przyjął, że skarżący miał możliwość przystąpienia do ponownego sprawdzenia kwalifikacji, podczas gdy było to obiektywnie niemożliwe z przyczyn zdrowotnych oraz podanych w lit. b); organ przyjął także nieprawidłowo, że znaczenie dla niniejszej sprawy miałoby przystąpienie przez skarżącego do ponownego sprawdzenia kwalifikacji już po wydaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji; brak było podstawy prawnej do zablokowania Profilu Kandydata na Kierowcę przez Prezydenta Miasta K. w systemie teleinformatycznym tego organu administracyjnego, co uniemożliwiło skarżącemu przystąpienie do kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji w okresie od [...] r. do [...] r.; naruszono art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych co do przyczyn i charakteru zablokowania PKK; naruszono prawo materialne poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym przez zaniechanie wszczęcia odrębnego postępowania w trybie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a) tejże ustawy w kwestii zachowania terminu kierującego do wykonania obowiązku objętego decyzją nr [...]; naruszono art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a w związku z art. 114 ust. pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez błędne łączenie skutków prawnych pomiędzy niewykonaniem obowiązku nałożonego na określonej podstawie a czasem w jakim skarżący był zobowiązany poddać się egzaminowi. W uzasadnieniu skarżący rozwinął ww. zarzuty dodatkowo wskazując, iż od dnia [...] r. do [...] r. był przewlekle i długoterminowo chory co słusznie zauważyło SKO, ale równocześnie SKO błędnie przyjęło, że "w okresie od [...] r. do [...] r. strona nie przebywała jednak na zwolnieniu lekarskim". Skarżący dołączył w tej mierze kserokopię zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C. o zasiłku chorobowym oraz wynagrodzeniu za czas niezdolności do pracy w okresie [...] r. - [...] r., a także kserokopię zaświadczenia z zakładu pracy skarżącego o przebywaniu na zwolnieniu lekarskim w okresie [...] r. - [...] r.. Skarżący zarzucił, że oba nie tylko nie zwróciły się do innych organów (ZUS) i jednostek gospodarczych (zakład pracy skarżącego) celem uzyskania informacji o okolicznościach zwolnienia lekarskiego i o długości przebywania na tymże zwolnieniu, ale również, że od dnia [...] r. po przekazaniu przez Prezydenta Miasta K. odwołania skarżącego w sprawie do Kolegium aż po dzień [...] r. .Kolegium nie posiadało w lokalu kompletu akt sprawy nr [...], akt kierowcy nr [...] w ilości 30 szt., a jedynie 2 z 30 stron akt sprawy. Skarżący podniósł, że dnia [...] r. wystąpił ustnie do Prezydenta Miasta K., o wydanie kopii skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie posiadanych uprawnień i kopii skierowania na badanie psychologiczne. Jednakże Prezydent Miasta K., dnia [...] r. wydał skarżącemu wyłącznie kopie skierowania na badanie psychologiczne przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, a odmówił wydania kopii skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. W związku z tym od [...] r. do [...] r. skarżący nie miał fizycznie możliwości przystąpienia do egzaminu. Nadto pomimo wniosku skarżącego z dnia [...] r. o niezwłoczne wydanie z całości akt sprawy nr [...] uwierzytelnionych odpisów, a potem wniosku z dnia [...] r. o sporządzenie kopii całości akt sprawy nr [...] Kolegium stwarzało trudności.. Organ postanowieniem nr [...] odmówił bowiem skarżącemu sporządzenia odpisów oraz kopii dokumentów pomimo że dokładne przestudiowanie akt sprawy było skarżącemu niezbędne, trzeba zaś pamiętać, że skarżący, jako osoba pracująca, nie jest dyspozycyjny i cyt. "nie może przesiadywać godzinami w siedzibie organu". Zdaniem skarżącego podstawowe jednak naruszenie organów polegało na błędnym przyjęciu, że skarżący nie poddał się ponownemu sprawdzeniu kwalifikacji z własnej winy, podczas gdy udowodnione zostało, że nie pozwalały na to względy zdrowotne oraz niezgodne z prawem działanie Prezydenta Miasta K. Błędem jest także doliczanie przez SKO czasu, jaki upłynął po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium wskazało, że w jego ocenie podnoszone przez stronę zarzuty są bezzasadne, a zaskarżona decyzja, wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego i procesowego, znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. Bezspornie bowiem do dnia wydania zaskarżonej decyzji strona nie poddała się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji mimo, że od dnia doręczenia stronie skierowania minęło 8 miesięcy. Odnosząc się do okresu braku możliwości poddania się sprawdzeniu kwalifikacji kierowcy w wojewódzkim ośrodku ruchu drogowego z powodu niezdolności do pracy i choroby - w związku z podnoszonymi w skardze nowymi okolicznościami - Kolegium zauważa, że okoliczności te pozostają bez wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Na etapie postępowania administracyjnego strona próbując wykazać niemożność wykonania decyzji z [...] r. nr [...], przedłożyła szereg druków zwolnień lekarskich lecz nie udokumentowała by w okresie od [...] r. do [...]r. przebywała na zwolnieniu lekarskim. Okoliczności te wykazała dopiero, wnosząc w dniu [...] r. skargę na decyzję Kolegium z dnia [...] r. Jednakowoż decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] r. nr [...] o skierowaniu strony na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji była prawnie wykonalna do dnia wydania zaskarżonej decyzji Kolegium. Tym samym podkreślić należy, że do tego dnia od dnia ustania okresu niezdolności do pracy spowodowanego chorobą strona mogła poddać się sprawdzeniu kwalifikacji kierowcy w wojewódzkim ośrodku ruchu drogowego. Odnośnie podnoszonej w skardze kwestii technicznego zablokowania przez Prezydenta Miasta K. Profilu Kandydata na Kierowcę, Kolegium stwierdza brak możliwości odniesienia się do ww. kwestii, gdyż Kolegium nie kontroluje czynności materialno-technicznych związanych z generowaniem Profilu Kandydata na Kierowcę. Odnosząc się do zarzutu braku kompletnych akt sprawy na etapie postępowania odwoławczego Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie kompletnych akt przekazanych przez organ I instancji w dniu [...] r. pismem nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2016, poz. 718 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie mogła zostać uwzględniona. W szczególności Sąd nie stwierdził wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy czy z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też z innym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać w tym miejscu należy, iż w przypadku gdy osoba skierowana na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie wykona nałożonego na nią obowiązku i nie podda się egzaminowi to stosownie do art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym, znajdującym w sprawie zastosowanie z mocy art. 136 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami, starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym. Decyzja ta ma charakter decyzji związanej, co oznacza że organ administracyjny nie działa w ramach uznania administracyjnego. Przy stwierdzeniu okoliczności, o których mowa powyżej, organ administracyjny zobowiązany jest bowiem do cofnięcia uprawnień osobie, która pomimo skierowania nie zgłosiła się na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a tym samym stwarzać może zagrożenie zarówno dla siebie, jak i innych uczestników ruchu drogowego. Bezspornym w sprawie jest, iż do czasu wydania decyzji cofającej uprawnienia M. N. nie poddał się egzaminowi, na który został skierowany. Tym samym Prezydent Miasta K. uprawniony był i jednocześnie zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnień. Strona wprawdzie w trakcie postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień przedłożyła potwierdzające niezdolność do pracy orzeczenia, jednak jak wskazał organ I instancji nie obejmowały one okresu od [...] r. do [...] r. kiedy to, jak wskazał organ, skarżący miał możliwość poddania się sprawdzeniu kwalifikacji. Także w postępowaniu drugoinstancyjnym okoliczność ta nie została przez skarżącego w żaden sposób podważona bądź przynajmniej zakwestionowana. Dopiero do skargi skarżący dołączył zaświadczenie ZUS i zaświadczenie pracodawcy obejmujące m.in. wskazany okres, co oznacza, że Kolegium uprawnione było do wydania decyzji na podstawie dokumentów przedłożonych przez skarżącego do dnia wydania zaskarżonej decyzji. Notabene zdaniem Sądu zaświadczenie to nie zmienia istoty sprawy. Stwierdza bowiem, iż skarżący pobierał świadczenia chorobowe do dnia [...] r. podczas gdy decyzja organu I instancji została wydana [...] r., a decyzja Kolegium została podjęta dopiero w dniu [...] r. Jak wynika zaś z akt sprawy także w okresie od [...] r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji (4 miesiące) skarżący nie poddał się sprawdzeniu kwalifikacji pomimo, iż wówczas stan zdrowia nie stanowił już przeszkody. Słusznie zatem Kolegium zauważa, że pomimo upływu 8 miesięcy strona nie wykonała nałożonego na nią obowiązku, a jedynie w części tego okresu wystąpiły względy zdrowotne uniemożliwiające zgłoszenie się na egzamin. Argumenty podnoszone w tej mierze przez skarżącego są niemożliwe do zaakceptowania. Skarżący, przyznając bowiem, że nie poddał się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, wywodzi, iż Kolegium oceniło także okres do wydania decyzji drugoinstancyjnej pomimo, że nie było do tego uprawnione. Zdaniem skarżącego obowiązek mógł bowiem zostać wykonany jedynie do czasu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej w przedmiocie utraty uprawnień. Teza ta jest jednak błędna, jak bowiem słusznie wskazało Kolegium obowiązkiem organu odwoławczego jest orzekanie stosownie do stanu prawnego i faktycznego w dacie wydania decyzji. Wbrew żądaniom skarżącego nie mogła także zostać mu wydana ponowna decyzja kierująca na egzamin ponieważ, jak trafnie wskazał organ I instancji, skierowanie już wydane nadal pozostawało w obrocie prawnym. Wskazując przyczyny, dla których nie poddał się obowiązkowi skarżący wskazuje nadto kwestię zablokowania przez organ I instancji Profilu Kandydata na Kierowcę. Argument ten notabene nie został podniesiony w odwołaniu, a z żadnych dokumentów zawartych w aktach sprawy nie wynika, by w okresie tym skarżący zgłosił się na egzamin i nie został do niego dopuszczony bądź przynajmniej podjął starania o odblokowanie profilu (o możliwościach w tym zakresie został poinformowany w decyzji pierwszoinstancyjnej). W konsekwencji nie można ewentualnych trudności technicznych uznać za przeszkodę nie do przezwyciężenia. Kwestie natomiast samego ww. Profilu i jego generowania w systemie teleinformatycznym organu, a także zawartych tamże danych pozostają poza kontrolą Sądu. Nie można nadto uwzględnić wywodów skarżącego co do terminu egzaminu, który, jak twierdzi strona, został mu wskazany w ww. Profilu, Skarżący związany był bowiem wydaną mu decyzją kierującą na sprawdzenie kwalifikacji a takowa, stosownie do litery prawa, żadnego terminu nie wskazywała. Zauważyć w tym miejscu można, iż brak podstawy prawnej do wyznaczenia w decyzji kierującej na sprawdzenie kwalifikacji okresu, w którym skierowany zobligowany jest poddać się egzaminowi nie oznacza, że strona nie jest związana żadnym w tym zakresie terminem. Przeciwnie, niedopuszczalność wskazania terminu takiego w decyzji kierującej na egzamin oznacza, że stosowane w tej mierze winny być ogólne unormowania w zakresie wykonalności ostatecznych decyzji. Oznacza to, że niezwłocznie z chwilą otrzymania ostatecznej decyzji kierującej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji strona winna podjąć czynności zmierzające do poddania się takiemu egzaminowi. Niepodjęcie czynności takich i niepoddanie się egzaminowi obliguje bowiem organ do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień. Notabene jak wynika z oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 22 grudnia 2016 r., po wydaniu przez Kolegium zaskarżonej decyzji przystąpił on do egzaminu, a w konsekwencji pomyślnego jego wyniku skarżący posiada już obecnie uprawnienia do prowadzenia pojazdów. Skoro zatem M. N. nie poddał się przedmiotowemu sprawdzeniu kwalifikacji to decyzję o cofnięciu mu uprawnień uznać należy za zasadną, odpowiadającą zarówno wskazanym wyżej normom, jak i wymogom bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Postępowanie, zdaniem Sądu, zostało przez Kolegium przeprowadzone prawidłowo, wyjaśniając wszystkie podniesione wówczas przez skarżącego w odwołaniu okoliczności, a decyzja została należycie uzasadniona. W konsekwencji Sąd nie dopatrzył się wskazanych w skardze zarzutów proceduralnych. Bez wpływu na rozstrzygnięcie są też wywody skarżącego, zarzucające Kolegium, że nie wydało mu kopii całości akt sprawy pomimo, iż skarżący cyt. "nie może przesiadywać godzinami w siedzibie organu". Kwestia ww. żądania została bowiem przez Kolegium rozstrzygnięta stosownym postanowieniem, zaś z akt wynika, że organ w pełni umożliwił skarżącemu korzystanie z uprawnień przewidzianych w art. 10 k.p.a. Gołosłowny, nie posiadający żadnego oparcia w aktach administracyjnych, jest także zarzut braku kompletnych akt sprawy na etapie postępowania odwoławczego. Kolegium wskazało bowiem, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie kompletnych akt przekazanych przez organ I instancji w dniu [...] r. pismem nr [...]. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi uznając ją za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.