II SA/Gl 822/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2010 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] w części odmownej, 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. wystąpił do Urzędu Miejskiego w B. o wydanie zezwolenia na wycinkę 233 sztuk drzew oraz 80 m2 zakrzaczeń w związku z planowanym remontem koryta cieku [...] w km 2 + 800 – 3 + 620 i km 4 + 600 – 4 + 655 w B. obręb K. K., zniszczonego w wyniku powodzi. Wyjaśniono, że przedmiotowe drzewa i krzaki rosną w korycie i na skarpach cieku, na działkach osób prywatnych w ilości 124 szt. i 22 m2, Skarbu Państwa (koryto cieku ) w ilości 105 szt. i 58 m2 oraz Gminy B. – 2 szt. Do wniosku dołączono operat dendrologiczny sporządzony przez dr inż. J. S., zestawienie drzew przewidzianych do wycinki, plan sytuacyjny z naniesionymi drzewami oraz kserokopie zgód osób prywatnych. W kolejnym piśmie z dnia [...]r. wnioskodawca podał, że remont i odbudowa koryta cieku [...] realizowane będą w oparciu o ustawę z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu ( Dz. U. Nr 84, poz. 906). Miasto B. po powodzi z [...]r. zostało ujęte w wykazie gmin i miejscowości, w których stosuje się w/w zasady ( Dz. U. z 2008 r. Nr 99, poz. 642). Obecnie na tym terenie występują liczne przewężenia oraz wyrwy brzegowo – denne, koryto jest zarośnięte, blokowane pochylonymi i przewróconymi drzewami ze śladami jego przemieszczania się, nie mieści wód miarodajnych i kontrolnych charakterystycznych dla tego terenu. Zgodnie z przyjętymi rozwiązaniami projektowymi przy wykonywaniu prac remontowych koryto cieku pozostanie bez zmian, nie będzie prostowania trasy. Wykonane w dnie cieku progi drewniano – kamienne będą przyczyniać się do natleniania wód. Zabudowa techniczno – biologiczna dna i skarp cieku będzie polegała na zabudowie wyrw brzegowo-dennych i wykonaniu ubezpieczeń opaskami z kiszki faszynowej i narzutu z kamienia naturalnego na wyściółce, która spowoduje przerastanie kamienia wikliną tworząc biologiczny porost skarp cieku. Nadto, w ramach rekompensaty dla środowiska zadeklarowano wykończenie nowych nasadzeń gatunków występujących na tym terenie. W toku postępowania Prezydent Miasta B. postanowieniami z dnia [...]r. dopuścił do udziału w postępowaniu na prawach strony Stowarzyszenie "A" w B. i Stowarzyszenie "B" w B. Następnie decyzją z dnia [...]r. nr [...], podjętą z up. Prezydenta Miasta B. na podstawie art. 83 ust. 1 i art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r, o ochronie przyrody ( Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), zezwolono wnioskodawcy na usunięcie 2 olch ( o numerach inwentaryzacyjnych [...] i [...]), położonych obok mostów oraz odmówiono udzielenia zezwolenia na usunięcie łącznie 229 drzew i 69 m2 krzewów, wymienionych w tabeli. W uzasadnieniu organ I instancji ustalił, że drzewa i krzewy rosną na skarpach potoku, wskazując, że możliwe jest wykonanie technicznego umocnienia koryta potoku pomiędzy drzewami. Usunięcie roślinności spowoduje zaś degradację zasobów przyrodniczych, doprowadzi do zubożenia bioróżnorodności organizmów wodnych i wodno-lądowych, chronionych gatunków fauny i flory oraz siedlisk gatunków wymienionych w motywach. Nadto, organ administracji podał, że najbliżej - ok. 30 od potoku znajdują się budynki przy ul. [...] i ul. [...] w B., ale z powodu usytuowania na wzniesieniu terenowym, znajdują się poza strefą zagrożoną wylewami wód. Wreszcie, w ocenie organu należy dążyć do zachowania naturalnego charakteru potoku na obszarze projektowanego zespołu przyrodniczno-krajobrazowego "Bark", zaś najbardziej odpowiednim umocnieniem koryta cieku wodnego jest właśnie roślinność występująca na jego obrzeżach. Gdy zaś idzie o wydane zezwolenie na usunięcie dwóch olch, organ I instancji wyjaśnił, że bezpośrednio zagrażają bezpieczeństwu dwóch mostów, bowiem rosną na skarpie przy tych mostach. Jednocześnie, nie ustalono opłaty za ich usunięcie zgodnie z treścią art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody. W odwołaniu od decyzji w zakresie rozstrzygnięcia odmownego, [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. jako wykonujący prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych podniósł, że o wykonanie robót remontowych w korycie cieku wnioskowali od wielu lat mieszkańcy przyległych nieruchomości, bowiem w obecnym stanie technicznym ciek K. stwarza zagrożenie powodziowe dla przyległych terenów. W projekcie planu miejscowego nie ma też informacji o zamiarze utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "C", czy rezerwatu przyrody "D". Gdy zaś idzie o wpływ remontu koryta cieku na środowisko przyrodnicze, rośliny chronione i występujące gatunki, odwołujący się przedłożył opinię dr inż. J. S. i na tej podstawie podniósł, że oddziaływanie to będzie miało charakter przejściowy, krótkotrwały i w żaden sposób nie narusza art. 24 Prawa wodnego, a wypełnia przesłanki z art. 38 ust. 5 tej ustawy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji w części odmownej i w tym zakresie rozstrzygnięto o udzieleniu zezwolenia na usunięcie wyszczególnionych drzew w ilości 187 sztuk. Zdaniem Kolegium, zasadne są bowiem argumenty odwołującego się z uwagi na konieczność przeprowadzenia robót remontowych potoku [...], który w obecnym stanie stwarza zagrożenie powodziowe dla przyległych terenów, czego dowodem są pisma mieszkańców z daty [...]r. i [...] r. Powołując się zaś na oględziny z dnia [...]r., organ II instancji stwierdził, że usunięcie wymienionych w decyzji drzew jest niezbędne celem wykonania remontu. Stąd też odwołano się do konieczności uwzględnienia słusznego interesu obywateli. Wreszcie, opierając się na przedłożonej opinii dr inż. J. S., Kolegium stwierdziło, że usunięcie pewnej liczby drzew i krzewów nie spowoduje zubożenia bioróżnorodności, a w odniesieniu do większości wymienionych gatunków w związku z ich wymaganiami ekologicznymi taki zabieg będzie miał fakt pozytywny. Podkreślono też, że drzewa przeznaczone do usunięcia są w większości o małym obwodzie, suche i nie mające dużych walorów przyrodniczych same w sobie. Stąd też w tym zakresie odwołanie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego Stowarzyszenie Pracownia na rzecz Wszystkich Istot w B. domagało się uchylenia decyzji organu odwoławczego i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżące Stowarzyszenie zanegowało w pierwszym rzędzie rzetelność opinii, na której oparł się organ odwoławczy, która jego zdaniem nie odnosi się do konkretnych gatunków podlegających ochronie, a jej konkluzja jest sprzeczna z dorobkiem nauk przyrodniczych. Dowolne jest też stanowisko organu o konieczności przeprowadzenia remontu celem wyeliminowania zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i ich mienia, zaś zdaniem organizacji ekologicznych, przeprowadzenie prac hydrotechnicznych zniszczy bezpowrotnie jedno z najcenniejszych ekologicznie obszarów w B., porośniętych roślinnością o kodach siedliska "E" nr: [...]. Tym samym na prowadzenie prac remontowych koryta potoku [...] niezbędne jest uzyskanie decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, wydawanej na podstawie art. 118 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, w której ustala się warunki prowadzenia robót wpływających na zmianę stosunków wodnych na obszarach o wysokich walorach przyrodniczych, niezależnie od tego, czy na realizację przedsięwzięcia wymagane jest pozwolenie na budowę. Tymczasem wnioskodawca nie legitymuje się taką decyzją. Wreszcie, przywołując treść art. [...] z dnia [...]r., skarżące Stowarzyszenie zarzuciło, że realizacja decyzji Kolegium skutkować będzie naruszeniem art. 52 i art. 54 o ochronie przyrody. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, akcentując iż interes mieszkańców na terenach dopuszczonych pod zabudowę mieszkaniową zgodnie z planem miejscowym jest również ważny, jak walor przyrodniczy potoku i los ptaków tam bytujących. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż w niej podniesionych. W pierwszym rzędzie działając z urzędu stwierdzić przyjdzie, iż zaskarżoną decyzją organ odwoławczy orzekł jedynie o części żądania. Odwołanie wniesiono bowiem od decyzji w części odmownej organu I instancji ( w zakresie dotyczącym 229 drzew oraz 69 m2 krzewów ). Uchylając rozstrzygnięcie organu I instancji w części dotyczącej odmowy wydania zezwolenia, Kolegium orzekło zaś o udzieleniu zezwolenia na usunięcie łącznie 187 pozycji ( drzew lub krzewów ). Brak zatem rozstrzygnięcia co do pozostałej części uchylonej w zakresie odmownym decyzji organu I instancji, czym Kolegium naruszyło wymogi art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Nadto, wskazać przyjdzie, że z mocy art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody powołanej przez organy obydwu instancji ( obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości jest jej posiadacz, który w sytuacji, jeżeli nie jest właścicielem – do wniosku dołącza zgodę jej właściciela. Wymogi wniosku reguluje zaś ust. 4 tego przepisu, wśród których wymieniono obowiązek wskazania tytułu prawnego władania nieruchomością, przeznaczenia terenu, na którym rośnie drzewo lub krzew oraz przyczynę i termin zmierzonego usunięcia drzewa lub krzewu ( pkt 2, 5 i 6). Tymczasem tych obligatoryjnych elementów nie zawiera wniosek [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K., co zgodnie z dyspozycją art. 64 § 2 kpa, uniemożliwiało merytoryczne rozpoznanie sprawy. W szczególności, wskazać przyjdzie, że wnioskodawca nie wykazał tytułu władania nieruchomościami, stanowiącymi własność szeregu osób fizycznych. Aczkolwiek do wniosku dołączono zgodę tych osób na usunięcie drzew lub krzewów z terenu ich nieruchomości, to jednak z racji uzyskania takiej zgody nie sposób wyprowadzić wniosek, aby podmiot ten był posiadaczem nieruchomości ( samoistnym lub zależnym w rozumieniu Kodeksu cywilnego – w braku odrębnej definicji, zawartej w ustawie o ochronie przyrody). Co więcej, zaskarżoną decyzją udzielono zgody na usunięcie krzewów wymienionych w poz. 168 decyzji ( nr [...] wg wykazu, załączonego do wniosku ), które rosną na terenie działki nr 1 Działka ta zgodnie z danymi, zawartymi we wniosku, stanowi zaś własność Gminy B., który to podmiot nie wyraził zgody na usunięcie krzewów z jego nieruchomości. Z istotniejszych kwestii wymaga też podkreślenia, że w postępowaniu administracyjnym nie zapewniono udziału na prawach strony powyższych osób jako właścicieli nieruchomości, czym naruszono wymogi z art. 61 § 4 w zw. z art. 28 kpa, co w efekcie skutkuje stwierdzeniem przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, godzi się podnieść, że decyzja z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, zapada na zasadzie uznania administracyjnego, co obliguje organ orzekający do wnikliwego rozważenia i wyważenia interesu posiadacza nieruchomości oraz względów ochrony przyrody, co jest celem ustawy z mocy regulacji zawartej w art. 2. Wymagania w tym względzie są realizowane m.in. w planach zagospodarowania przestrzennego gminy i poprzez tworzenie form prawnych ochrony przyrody, przewidzianych w ustawie. Z drugiej jednak strony ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne ( Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) nakłada na właściciela wód obowiązek ich utrzymania, co polega na zachowaniu lub odtworzeniu stanu ich dna lub brzegów ( art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ust. 1 tej ustawy ). Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest ustawowe zwolnienie z opłat za usunięcie drzew, jeżeli było to związane z utrzymaniem koryt cieków naturalnych ( art. 86 ust. 1 pkt 13 ustawy o ochronie przyrody). W niniejszej sprawie konieczność udzielenia z tego powodu zezwolenia na wycinkę drzew i krzewów nie została jednak dostatecznie wyjaśniona ( niezależnie od braków wniosku ). Jak się wydaje, istota problemu polega na braku uregulowania stanu prawnego potoku [...], na terenie którego w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie ustanowiono żadnej z form ochrony przyrody ( są one projektowane ). Biorąc zaś pod uwagę wskazaną przez wnioskodawcę przyczynę usunięcia drzew i krzewów, brak podstaw do przyjęcia, że chodzi wyłącznie o koryto potoku ( dno i brzegi ), skoro Skarb Państwa nie jest właścicielem całego terenu objętego wnioskiem. Organ odwoławczy przeoczył też, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie obowiązywało już rozp. Prezesa Rady Ministrów z dnia 28 maja 2008 r. w sprawie gmin i miejscowości, w których stosuje się szczególne zasady odbudowy, remontów i rozbiórkę obiektów budowlanych ( Dz. U. Nr 99, poz. 642 ze zm.), które utraciło ważność z dniem [...] r. na podstawie art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. ( Dz. U. Nr 84, poz. 906). Nowe rozporządzenie w tym zakresie z dnia [...]r. dotyczy zaś zdarzeń, które miały miejsca w [...]r. i od stycznia do [...] r. ( Dz. U. Nr 193, poz. 1492). Stąd też podana przez wnioskodawcę przyczyna usunięcia drzew i krzewów, a mianowicie remont potoku, którego zakres wskazano w piśmie z dnia [...]r., w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie mogła stanowić podstawy wykonania planowanych robót z pominięciem wymogów, wynikających z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a więc uprzedniego dopełnienia wymogu ich zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Przywołany w skardze przepis art. 118 ustawy o ochronie przyrody, wymieniający zakres robót, wymagających uzyskania decyzji regionalnego dyrektora ochrony przyrody, nie dotyczy jednak zakresu robót wskazanych przez wnioskodawcę ( nie chodzi o regulację wód). Dopóki też sporny teren nie zostanie objęty formami ochrony przyrody, wymienionymi w ustawie, zarzuty skarżącego Stowarzyszenia w tym względzie są przedwczesne. Gdy zaś idzie o naruszenie zakazów, związanych z ochroną gatunkową roślin i zwierząt z art. 53 i 54 ustawy, zwłaszcza zakazu uiszczenia siedlisk, to podzielić należy zarzut skargi, że dołączona do odwołania opinia dr inż. J. S., kwestię powyższą traktuje marginalnie, aczkolwiek biegły zakłada wyłączenie z remontu terenu, na którym występują gatunki objęte ochroną ścisłą ( str. 3 opinii ) oraz ochronę siedlisk ptaków poprzez założenie budek lęgowych ( str. 5 opinii). Kwestia kolizji interesu publicznego w postaci wglądu na ochronę przyrody oraz wymogu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia, winna być zatem wnikliwie rozważona, bowiem usunięcie drzew i krzewów jest w tym wypadku działaniem nieodwracalnym, jako że nie ma możliwości nowych nasadzeń na tym terenie, a przynajmniej z braku tytułu prawnego wnioskodawcy do terenu sąsiedniego z korytem potoku, jego deklaracja w tym względzie wydaje się gołosłowna, a organ odwoławczy w ogóle jej nie rozważał, czym naruszono wymogi z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Z tych względów zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja w części odmownej, tj. objętej odwołaniem wnioskodawcy, nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a,b i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy w kwocie 200 zł., rozstrzygnięto na wniosek skarżącego po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy ( w części odmownej ) organ I instancji winien zatem wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia danych w zakresie tytułu władania działkami, których nie jest on właścicielem, podania terminu usunięcia drzew i krzewów, przeznaczenia terenu, a w szczególności wyjaśnienia, czy chodzi o dno i brzegi potoku [...]. Dopiero po uzupełnieniu wniosku w trybie art. 64 § 2 kpa zgodnie z wymogami art. 83 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, możliwe będzie powtórne jego rozpoznanie z udziałem właścicieli działek, objętych wnioskiem. Uwzględnienie wniosku możliwe jest jedynie po wykazaniu przymiotu posiadacza terenu, z którego wnioskowane drzewa i krzewy mają być usunięte oraz niezbędności takiego działania dla utrzymania wód i dopełnianiu przez wnioskodawcę wymogów, wynikających z przepisów odrębnych, zwłaszcza ustawy – Prawo budowlane i Prawo wodne, a także rozważeniu wymogów w zakresie prawnej ochrony form przyrody i zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia, co może wymagać zasięgnięcia opinii osób legitymujących się wiedzą specjalistyczną.