II SA/Gl 824/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia NSA Łucja Franiczek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi W.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...] r. nr [...]. Po rozpoznaniu wniosku W. P.(dalej jako wnioskodawczyni lub skarżąca) z dnia 6 grudnia 2019 r, wydaną z upoważnienia Wójta Gminy N. (dalej jako Wójt) decyzją z dnia [...] r. orzeczono o odmowie przyznania w/w świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad synem L. P., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, która powstała przed ukończeniem przez niego 18 roku życia. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 111, zwanej też dalej ustawą lub u.ś.r.), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. W następstwie wniesionego od tej decyzji przez wnioskodawczynię odwołania decyzja ta została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie (dalej jako SKO lub Kolegium) nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, powołując się na wskazane w nim wyroki sądów administracyjnych, stwierdził, że należało przyjąć, iż skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w wysokości pomniejszonej o wysokość otrzymywanej przez nią emerytury. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, wydaną z upoważnienia Wójta decyzją z dnia [...] r., nr [...] ponownie odmówiono przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem L. P., ur. [...] r. Jako podstawę prawną tej decyzji wskazano art. 104, art. 107, art. 163 Kpa w zw. z art. 3 pkt 11, art. 17, art. 24 ust. 2a i art. 32 ust. 1a-1d ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu decyzji ponownie stwierdzono, że z uwagi na otrzymywaną przez skarżącą emeryturę (od marca 2020 r. w wysokości netto 1025,00 zł) nie jest ona, zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. a u.ś.r., uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca uznała ją za krzywdzącą. Podniosła, że syn choruje od urodzenia w związku z [...] i wymaga całodobowej opieki, którą zapewnia mu wraz z mężem. Dla sprawowania tej opieki przeszła też na wcześniejszą emeryturę, której wysokość nie wystarcza na zaspokojenie niezbędnych potrzeb jej rodziny. SKO w Częstochowie odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2, art. 3 pkt 21 i art. 17 u.ś.r., decyzję Wójta utrzymało w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podtrzymało stanowisko Wójta, że z uwagi na otrzymywaną przez skarżącą emeryturę nie przysługuje jej prawo do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, a to z bezwzględnie obowiązującą i jednoznaczną normą zawartą w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., której treścią organy orzekające są związane. W tym względzie powołało się na wyroki WSA w Gliwicach z 29 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 80/17 i z dnia 9 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 969/19. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO skarżąca podniosła (powołując się na wskazane wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach), że wbrew stanowisku organów orzekających powinna otrzymać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy pomiędzy jego ustawową wysokością i otrzymywaną przez nią emeryturą. Opisała stan zdrowia syna, zakres sprawowanej nad nim stałej opieki oraz swoją trudną sytuację rodzinną i materialną. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a to zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą, albowiem zostały wydane zarówno z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, jak i prawa procesowego, tj. art. 9 i art. 79a Kpa. W sprawie jest bezsporne, że skarżąca posiada prawo do emerytury, którą uzyskała wcześniej w związku z rezygnacją z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem L., którą to opiekę w dalszym ciągu sprawuje. W konsekwencji istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny dokonanej przez organy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Problem ten był wielokrotnie analizowany w niejednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeń (por. wyroki z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18, z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15, z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią tego przepisu wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych powoływano się na wykładnię językową przywołanego wyżej przepisu, wskazując także na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych. W wyroku z dnia 28 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 757/20 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił jednak uwagę, że w ostatnim czasie dostrzec można zmianę linii orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie analizowanej materii (zob. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18 i z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1045/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 137/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 472/19, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 676/19, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z dnia 8 stycznia 2020 r, sygn. akt I OSK 2392/19, z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19). W wyrokach tych Sądy akcentowały potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust, 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Dokonując takiej wykładni przy uwzględnieniu treści art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, NSA w wyrokach z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/20 oraz z 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19 stanął na stanowisku, że prawo do emerytury wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zgodnie z tym stanowiskiem, osobie uprawnionej do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. Jeszcze odmiennej wykładni treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, którą Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela, dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20 i z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20. Nie podzielono w nich stanowiska w zakresie rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego poprzez wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia a wysokością pobieranego świadczenia emerytalnego (netto), podkreślając, że pozostawałaby on w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 omawianej ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki, tym bardziej, iż spowodowałoby to dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. W wyrokach tych NSA stwierdził, że rozwiązaniem problemu jest umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Biorąc dodatkowo pod uwagę treść art. 27 ust. 5 u.ś.r. i art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1270, dalej jako u.e.r.f.u.s) oraz zasady konstytucyjne, NSA uznał, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie - emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, NSA uznał jednak, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 Kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nadto, zgodnie z art. 79a Kpa w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. Skarżąca skorzystała z możliwości przejścia na wcześniejszą emeryturę w związku z niepełnosprawnością syna. W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej, zgodnie z przedstawioną wyżej wykładnią przepisów prawa, możliwości wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały jej o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z wnioskiem. Skutkowało to zatem przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej też jako p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przedstawioną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. i na tej podstawie umożliwią stronie dokonanie wyboru świadczenia. mr