II SA/Gl 825/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. G. K. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB), że na działce o numerze ewidencyjnym 1 w K. jest prowadzona uciążliwa dla otoczenia działalność gospodarcza w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Pozostaje ona niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a ponadto przedsiębiorca narusza warunki techniczne dotyczące usytuowania miejsc parkingowych. W dniu [...] r. przeprowadzono czynności kontrolne, z których wynika, że na wskazanej wyżej działce, w budynku zlokalizowanym przy ul. [...] w K., w pomieszczeniach piwnicznych jest szatnia z dwudziestoma stanowiskami oraz dwie toalety. Na parterze znajduje się magazyn, w którym wykonywane są usługi w zakresie naprawy gaśnic oraz pomieszczenia biurowe. Na piętrze jest kuchnia oraz dwa aneksy biurowe. Zawiadomieniem z dnia [...] r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku zakładu galanterii papierniczej znajdującego się przy ul. [...] w K. W dniu [...] r. przeprowadzono oględziny. Jak ustalono w trakcie tej czynności, pomieszczenia o numerach 0.05, 0.06 oraz 0.07, tj. hala produkcyjna i dwa magazyny, są wykorzystywane na biura. W pomieszczeniu nr 0.02, znajduje się magazyn, w którym projektowana i wykonywana jest instalacja przeciwpożarowa oraz serwisowany sprzęt przeciwpożarowy. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], skierowanym do "A." sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: Spółka), PINB, działając na podstawie art. 71a ust. 1 pr. bud., wstrzymał użytkowanie przedmiotowego budynku oraz nakazał przedłożenie dokumentacji legalizacyjnej w terminie do [...] r. Decyzją z dnia [...] r., numer [...], znak: [...], PINB, w oparciu o art. 71a ust. 4 pr. bud., nakazał Spółce przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku. Na skutek wniesionego odwołania, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: ŚWINB), decyzją z dnia [...] r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości, a także uchylił postanowienie z dnia [...] r. wstrzymujące użytkowanie obiektu oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego przeprowadzono oględziny, w wyniku których ustalono, że w budynku zostały wykonane ścianki działowe z elementów stalowo-szklanych. Stan budynku od ostatniej kontroli nie uległ zmianie. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], PINB, działając na podstawie art. 71a ust. 1 pr. bud., ponownie wstrzymał użytkowanie budynku przy ul. [...] w K. oraz nakazał w terminie do [...] r., przedłożenie dokumentacji legalizacyjnej, a następnie decyzją z dnia [...] r., nr [...], znak: [...], na podstawie art. 71a ust. 4 pr. bud., nakazał Spółce przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania (zakładu galanterii papierniczej) budynku przy ul. [...] w K. Odwołanie od tej decyzji złożyła Spółka, działająca przez pełnomocnika. W odwołaniu wskazano m.in. na pominięcie wiążących dla organu I instancji okoliczności, które powinien on wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Chodziło o przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia jakie było pierwotne przeznaczenie budynków. PINB miał również ustalić, w jaki sposób pomieszczenia są wykorzystywane obecnie, czy w pomieszczeniach przebywają inni ludzie i w jakiej liczbie. W odwołaniu zarzucono także organowi, iż nie skierował korespondencji do ustanowionego pełnomocnika. Jak stwierdzono, organ powinien nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Organowi zarzucono także niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie w sposób wyczerpujący. W dniu [...] r. organ pierwszej instancji przeprowadził na podstawie art. 136 k.p.a. uzupełniające oględziny. ŚWINB decyzją z dnia [...] r., znak: [...]: 1/ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. w części dotyczącej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń o numerze: 0-05 – hali produkcyjnej, 0-06 magazynu 3, 0-07 magazyny 4 i 1-01 antresoli, na lokale biurowe, a także pomieszczenia numer 0-02 – hali produkcyjnej w części aktualnie użytkowanej jako pomieszczenie magazynowo – warsztatowe; 2/ w pozostałej części uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. przez organ pierwszej instancji w ramach postępowania uzupełniającego w oparciu o art. 136 k.p.a. ustalono następujący stan faktyczny: 1/ w zaprojektowanej hali produkcyjnej (0-05) i magazynie 3 (0-06) obecnie są dwa pomieszczenia oddzielone ścianką działową z otworem drzwiowym, w których są biurka, regały, szafy, 2/ w zaprojektowanym magazynie 4 (0-07) obecnie jest jednoosobowe biuro, zaopatrzone w biurko, szafę i krzesła, 3/ w zaprojektowanej antresoli, w której nie określono sposobu użytkowania pomieszczeń, obecnie jest toaleta i łazienka, a także szatnia dziesięciostanowiskowa, biurka i regały. 4/ w zaprojektowanej hali produkcyjnej (0-02) obecnie są dwa pomieszczenia, oddzielone ścianką działową z otworem drzwiowym, pomieszczenie magazynowe (regały z częściami do wykonywania usług) i pomieszczenie magazynowo - warsztatowe (regały z częściami i osprzętem), W ocenie organu odwoławczego w przypadku wskazanych pomieszczeń doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt. 2 pr. bud. ze względu na podjęcie w części obiektu budowlanego działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego oraz warunki pracy. Z przepisów prawa wynika, iż wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej stawiane budynkom produkcyjnym, do których należy zaliczyć przedmiotowy budynek, są inne niż wymagania jakie muszą spełniać budynki użyteczności publicznej. Doszło także do zmiany warunków pracy, bowiem wymagania dotyczące hali produkcyjnej są inne, niż dotyczące biura, które można zaliczyć do "pomieszczeń stałej pracy". To samo dotyczy zmiany przeznaczenia hali, w której świadczone są usługi napraw serwisowych gaśnic pożarowych, podczas gdy była przeznaczona pod produkcję elementów papierniczych. ŚWINB wyjaśnił także, iż inwestor nie zastosował się do obowiązków określonych w postanowieniu z [...] r., w szczególności w zakresie przedłożenia zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania z planem miejscowym. Zgodnie z art. 71a ust. 4 pr. bud. , w przypadku niewykonania tego obowiązku organ nadzoru budowlanego był uprawniony do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż w lokalach o numerach: 0-04 magazyn 2, 0-03 magazyn 1, 0-09 pomieszczenie socjalne, 0-10 wc, 0-08 pomieszczenie socjalne, 0-01 komunikacja, 1-02 kotłownia, szatnia, 1-03 łazienka, 1-01 hol, komunikacja, 1-04 wc, 0-02 hala produkcyjna w części użytkowanej jako magazyn, nie doszło do zmiany sposobu użytkowania. Z akt sprawy wynika, że nadal użytkowane są w ten sam sposób. Z tego też powodu w tym zakresie przedmiotowe postępowanie jest bezprzedmiotowe i należało je umorzyć w trybie art. 105 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia przepisów procesowych, wskazano, że pełnomocnik brał udział w uzupełniających oględzinach przeprowadzonych w trybie art. 136 k.p.a. W skardze z dnia [...] r. Spółka, działająca przez pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej punktu 1 oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w K. [...] r. W uzasadnieniu wskazano m.in, że naruszony został art. 136 k.p.a., z którego wynika, że postępowanie może być jedynie uzupełnione, a nie przeprowadzone w znacznej części. Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy przeprowadził postępowanie dowodowe w znacznej części, podejmując w jego trakcie kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy czynności dowodowe, na podstawie których orzeczono nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Chodzi o przeprowadzenie oględzin na okoliczność zmiany sposobu użytkowania, przeprowadzenie dowodów na okoliczność pierwotnego sposobu użytkowania, przeprowadzenie dowodów z wyjaśnień w oparciu o art. 50 k.p.a. Zarzucono także naruszenie art. 7, 77, 80 k.p.a., w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2 pr. bud. W toku postępowania administracyjnego organ powinien przede wszystkim zbadać, czy istotnie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Organ nie sprostał temu zadaniu. Nie przeprowadzono dowodu z opinii biegłego z zakresu ochrony przeciwpożarowej oraz z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, błędnie oceniono dowody w postaci odrzucenia prywatnych opinii z zakresu p.poż. oraz bhp. Podano ponadto, iż organ powinien szczegółowo uzasadnić w odniesieniu do każdego pomieszczenia lub grup pomieszczeń jakie warunki bezpieczeństwa i higieny pracy lub bezpieczeństwa przeciwpożarowego uległy zmianie. Tymczasem organ w ogóle nie uzasadnił na przykład zmian w odniesieniu do hali produkcyjnej zamienionej w części na warsztat. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie i uznał za wyczerpujące wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018, poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu są decyzje organów administracji publicznej, wydane na podstawie art. 71a ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, dalej jako pr.bud.). Zgodnie z treścią tego przepisu, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z akt postępowania postanowieniem z [...] r. PINB wstrzymał użytkowanie obiektu budowlanego, nakładając na inwestora określone obowiązki w trybie art. 71a ust. 1 pkt. 1 i 2 pr. bud. Obowiązki te nie zostały wykonane, wobec tego już sama ta okoliczność upoważniała organ nadzory budowlanego do wydania decyzji w trybie ust. 4 tego przepisu. Przyjdzie przy tym zauważyć, że obowiązek ten dotyczył m.in. zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania z planem miejscowym, którego postanowienia w istocie uniemożliwiały dokonanie takiej zmiany w tym konkretnym przypadku (zgodnie z planem miejscowym teren, na którym zlokalizowany jest obiekt oznaczony MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z możliwością realizacji jako funkcja uzupełniająca nieuciążliwych usług – do 30% powierzchni budynku). W ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie przyjął tezę o zmianie sposobu użytkowania obiektu w części. Jak wykazano to w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, ze względu na zmianę warunków w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego oraz warunków pracy doszło do zmiany sposobu użytkowania we wskazanej części obiektu. Sąd podziela w tym zakresie wyrażone tam stanowisko. Jednocześnie, co do pozostałych pomieszczeń, wymienionych w pkt. 2 decyzji, nie stwierdzono zmiany sposobu użytkowania, wobec tego zasadnie w tej części uchylono decyzję pierwszoinstancyjną i umorzono postępowanie. Sąd nie podziela zarzutów podnoszonych w skardze, dotyczących tak zastosowania art. 136 k.p.a., jak i naruszeń prawa procesowego. Co do pierwszego z nich, to wyjaśnić trzeba, iż organ odwoławczy rozpatruje sprawę merytorycznie, stąd jest zobowiązany do podejmowania samodzielnie, bądź też przy pomocy organu I instancji, czynności wyjaśniających. Jedynie w sytuacji określonej w art. 138 § 2 k.p.a. może uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. W tym przypadku nie zachodziła potrzeba podejmowania decyzji kasacyjnej w tym trybie, bowiem istotne okoliczności sprawy (fakty prawotwórcze) zostały dostatecznie wyjaśnione w postępowaniu pierwszoinstacyjnym. Wynik oględzin jedynie potwierdził i uporządkował sprawę zmianę sposobu użytkowania obiektu co do jego części. Nie doszło do naruszenia art. 77, 80 oraz 85 k.p.a., bowiem fakt zmiany sposobu użytkowania obiektu w części został wystarczająco wykazany nawet na tej zasadzie, że zamiast funkcji produkcyjnej ma on pełnić funkcję usługową. Nie było potrzeby, zdaniem Sądu, sięgania do opinii biegłych z zakresu przeciwpożarowego i warunków pracy, skoro organy, biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy oraz obowiązujące w tym zakresie przepisy, były w stanie samodzielnie stwierdzić dokonanie zmiany sposobu użytkowania. W związku z tym, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a, należało skargę oddalić.