II SA/Gl 826/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Gliwice - Zachód w Gliwicach na uchwałę Rady Powiatu Gliwickiego z dnia 28 września 2017 r. nr XXXI/238/2017 w przedmiocie wysokości opłat związanych z usuwaniem pojazdów z dróg oraz ich przechowywaniem stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Powiatu Gliwickiego (dalej też jako Rada), działając na podstawie art. 12 pkt 11 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814 ze zm., zwanej dalej ustawą o samorządzie powiatowym) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm., zwanej też dalej ustawą lub p.r.d.) podjęła w dniu 28 września 2017 r. uchwałę nr XXXI/238/2017 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z drogi na obszarze Powiatu Gliwickiego oraz ich parkowanie na parkingu strzeżonym, a takie wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu (dalej też jako Uchwała). W skardze do sądu administracyjnego na powyższą Uchwałę Prokurator Rejonowy Gliwice – Zachód w Gliwicach wniósł o stwierdzenie jej nieważności w zakresie dotyczącym ustalenia wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi oraz za jego parkowanie na parkingu strzeżonym, zgodnie z załącznikiem do Uchwały (par. 1 Uchwały) oraz wysokości kosztów w przypadku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a następnie odstąpienia od jego usunięcia (par. 2 Uchwały). Zarzucił, że w zaskarżonym zakresie Uchwałę podjęto z naruszeniem art. 130a ust. 6 ustawy – Prawo o ruchu drogowym poprzez przekroczenie udzielonego radzie powiatu w tym przepisie upoważnienia, a to w wyniku przyjęcia ustalonych opłat i kosztów w wysokości przekraczającej rzeczywiste koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że zaskarżona Uchwała jest aktem prawa miejscowego i przy jej podejmowaniu Rada miała obowiązek działać zgodnie z art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, na podstawie i w granicach ustawowego upoważnienia, które w odniesieniu do uregulowanej w Uchwale materii wynikało z art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. W przepisie tym ustawodawca przyjął tylko dwa kryteria stanowiące podstawę do ustalenia wysokości opłat i wykluczył możliwość kierowania się w tym przedmiocie innymi względami. Decydujące i jedyne znaczenie w świetle treści tej normy prawnej, ma zapewnienie sprawnej realizacji spoczywających na powiecie zgodnie z treścią ust. 1 i 2 art. 130a ustawy zadań oraz koszty przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Tymczasem zdaniem Prokuratora Rada ustaliła opłaty z przekroczeniem wynikającego z tego artykułu upoważnienia, a w szczególności wbrew jednej z wymienionych w nim przesłanek, tj. kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Na koszty tego rodzaju wskazują bowiem zdaniem skarżącego jednoznacznie zawarte przez Powiat w [...] r. umowy cywilno-prawne na prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych z dróg na podstawie art. 130a ustawy i na usuwanie pojazdów z dróg z terenu Powiatu. W umowach tych określono wysokość wynagrodzenia przedsiębiorcy za świadczenie określonych w nich usług, odpowiadających rodzajowo przedmiotowi zaskarżonej uchwały. Wskazane w umowach ceny usług są znacznie niższe niż stawki opłat i kosztów przyjęte w Uchwale. Oznacza to, że odbiegają one od ich rzeczywistych wysokości na obszarze Powiatu, co w konsekwencji powoduje, że nadwyżka ponad rzeczywistą wartość opłat stanowi dochód Powiatu, która to przesłanka nie została przewidziana w treści art. 130a ust. 6 ustawy. Podniósł też skarżący, że gdy chodzi o koszty w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu po wcześniejszym wydaniu dyspozycji jego usunięcia, to zgodnie z art. 130a ust. 2a zd. 1 i 2 powinny one obejmować jedynie rzeczywiste poniesione koszty, a nie koszty stanowiące 50% opłaty za usunięcie pojazdu, jak uchwaliła Rada. W odpowiedzi na skargę reprezentowana przez radcę prawnego Rada wniosła o jej oddalenie. Zarzuciła, że Prokurator w swojej argumentacji co do przekroczenia przez Radę wynikającego z art. 130a ust. 6 ustawy upoważnienia ograniczył się jedynie do przesłanki uwzględnienia kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze Powiatu, nie uwzględnił natomiast statuowanej w tym przepisie drugiej przesłanki, zgodnie z którą opłaty oraz wysokość kosztów o których mowa w ust. 2a tego artykułu powinny uwzględniać również konieczność sprawnej realizacji zadań związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów, jako zadania własnego Powiatu (art. 130a ust. 5f ustawy). Nadto odnośnie kosztów usuwania i przechowywania pojazdów skarżący wziął pod uwagę jedynie umowy zawierane przez Powiat w 2017 r. gdy z art. 130a ust.6 ustawy żaden limit czasowy nie wynika. Dalej zarzucono, że argumentacja Prokuratora opiera się na hipotetycznym i błędnym założeniu kompensacji ponoszonych przez Powiat kosztów z wysokością wpływów uzyskanych od właścicieli lub osoby dysponującej pojazdem z tytułu uiszczonych przez nich opłat za usunięcie i parkowanie pojazdu. Z oczywistych względów liczba odholowanych pojazdów w ciągu roku nie będzie się zaś pokrywać z liczbą zwróconych pojazdów, co sprawia że rzeczywisty koszt realizacji zadania polegającego na usunięciu wymienionych uchwałą środków transportu i ich przechowania w żaden sposób nie zostanie pokryty środkami pochodzącymi z opłat. Stanowisko skarżącego dodatkowo opiera się na założeniu, że wszystkie pojazdy zostaną przez właścicieli odebrane (wówczas słusznie wysokość kosztów mogłaby zostać zrównoważona z nawiązką opłatami pochodzącymi od właścicieli pojazdów, ale nawet i w takim przypadku rozliczenie mogłoby być dokonywane w kolejnym roku). Patrząc wyłącznie przez pryzmat literalnego podejścia do analizowanego przepisu, nie dostrzega natomiast skarżący problemów związanych z nieodbieraniem pojazdów przez ich właścicieli, porzucaniem ich – co generuje koszty przechowywania pojazdów bez praktycznie żadnych szans na odzyskanie tych środków w drodze uiszczenia opłat. Oznacza to, że skarga nie uwzględnia rzeczywistych kosztów poniesionych przez Powiat. Nie uwzględnia też, że środki na realizację zadań związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów dany powiat musi zapewnić we własnym zakresie. Prowadzi to do wniosku, że w zakresie wynikającej z art. 130a ust.6 przesłanki sprawnej realizacji zadań możliwość kształtowania wysokości opłat pozostawiona została uznaniu administracyjnemu. Jest to zatem "swobodna decyzja organu stanowiącego, dysponującego znajomością podejmowanego tematu w sposób kompletny". Stawki ustalonych opłat powinny gwarantować należytą realizację zadań powiązanych z zapewnieniem bezpieczeństwa użytkownikowi dróg. Nadto podniesiono, że powiaty ponoszą też w praktyce koszty usuwania i przechowywania pojazdów w okresie kiedy nie należało to do ich zadań własnych, które obciążały Skarb Państwa i nie zostały w ubiegłych latach przez ten podmiot pokryte, a które powinny być uwzględnione przy ocenie przesłanki "konieczności sprawnej realizacji zadań". Powołał się też organ na dołączone do odpowiedzi na skargę zestawienie kosztów poniesionych przez Powiat za rok 2017 oraz do września 2018 r., z których wynika, że ujęte sumarycznie i globalnie koszty przewyższały w tym okresie wpływy z opłat. Na występującą w tym względzie dysproporcję pełnomocnik Powiatu powołał się też w złożonym na rozprawie sądowej w dniu 25 stycznia 2019 r. piśmie procesowym z dnia 24 stycznia 2019 r., do którego dołączono poświadczone za zgodność kserokopie decyzji i postanowień, dla zobrazowania ponoszonych kosztów. Na rozprawie sądowej Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie chociaż nie wszystkie podniesione w niej argumenty zasługują na akceptację. W pierwszej kolejności należy podzielić w pełni zarzuty organu, że negując przyjęte w uchwale wysokości opłat Prokurator w swojej argumentacji całkowicie pominął pierwszą wynikającą z zawartej w art. 130a ust. 6 ustawy delegacji, przesłankę ustalania tej wysokości. Tym samym niewątpliwie nie wykazał, że przyjęte w uchwale wysokości opłat zostały ustalone z naruszeniem delegacji ustawowej. Zgodnie bowiem z tą delegacją obie wynikające z art. 130a ust. 1 p.r.d. przesłanki są ze sobą powiązane i niewątpliwie powinny być w zakresie legalności uchwały ocenione łącznie. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) Sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi i rozstrzyga w granicach danej sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały zgodnie z tym przepisem Sąd doszedł do przekonania, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa i w konsekwencji sprzecznie z prawem w rozumieniu art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Nie może ulegać wątpliwości, że prawidłowa realizacja przez radę powiatu delegacji ustawowej wynikającej z art. 130a ust. 6 ustawy powinna być poprzedzona szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoli na dokonanie przez radnych, a następnie przez organ nadzoru, ewentualnie sąd administracyjny miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona zgodnie z ustawowymi kryteriami oraz stanowi odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawowe, czy też została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów. Ponieważ z obowiązujących przepisów nie wynika obowiązek sporządzania uzasadnień podejmowanych w tym przedmiocie uchwał to fakt przeprowadzenia takiej kalkulacji powinien wynikać z innych dokumentów sporządzonych na etapie poprzedzającym podjęcie uchwały, z wnioskami z których powinni być zapoznani członkowie właściwej komisji rady powiatu opiniującej projekt uchwały oraz radni, przed głosowaniem. Powinno to znaleźć przy tym odzwierciedlenie w dokumentacji prac komisji oraz rady (vide m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 861/18). Najpóźniej szczegółowe oraz zawierające rzeczywiste dane uzasadnienie przyjętych w uchwale stawek opłat powinno być przedstawione na etapie postępowania nadzorczego czy też postępowania sądowego. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała jednak miejsca. Z uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały należy bowiem wyprowadzić wniosek, że w zasadzie jedynym kryterium jakim kierował się projektodawca były maksymalne stawki opłat wynikające z ustawy. Również z protokołu posiedzenia opiniującej ten projekt Komisji Gospodarki z dnia 28 września 2017 r. (odbytego 15 minut przed sesją Rady) nie wynika aby przyjęte stawki były w zakresie kryteriów ustawowych omawiane, jakkolwiek z pkt 4 tego protokołu wynika, że członkowie tej Komisji byli tym przedmiotem zainteresowani i w tym zakresie mieli być zapoznawani dopiero na następnym posiedzeniu. Także z protokołu sesji Rady na której podjęto zaskarżoną uchwałę nie wynika aby przed głosowaniem nad nią radni zostali zapoznani z kryteriami w oparciu o które wysokość opłat została ustalona. Również na etapie postępowania sądowego nie zostało wskazane aby przyjęte w zaskarżonej uchwale wysokości opłat były ustalone przy zachowaniu powyższych wymogów i przy zachowaniu wynikających z art. 130a ust. 1 ustawy kryteriów. Także bowiem na tym etapie Powiat nie przedstawił pełnych i miarodajnych kalkulacji uzasadniających przyjęte wysokości opłat ustalonych w uchwale. Przy wskazywanych dochodach nie uwzględniono bowiem należnych powiatom środków z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska, zgodnie z treścią art. 401c ust. 9 pkt 6 a ustawy Prawo ochrony środowiska. Gdy zaś chodzi o poniesione przez Powiat wydatki nie zostało w żaden sposób wykazane aby były one jednocześnie wszystkie związane z "koniecznością sprawnej realizacji zadań" o jakich mowa w art. 130 a ust. 6 ustawy, gdy zważy się, że dołączona do pisma pełn. Powiatu z dnia 24 stycznia 2019 decyzja oraz postanowienia (pomijając już okoliczność, że z uwagi na daty ich wydania, nie mogły stanowić podstawy kalkulacji opłat przyjętych w zaskarżonej uchwale) dotyczą obciążających Powiat należności za usunięcie pojazdów i ich przechowywanie przez bardzo długie okresy (w jednym przypadku nawet od 2000 do 2018 r., a w drugim od 2002 do 2018 r.). Przy prawidłowej realizacji obciążających Powiat zadań sprawy związane z usunięciem i przechowywaniem tych pojazdów powinny być bowiem załatwione, a należności rozliczone, w możliwie najkrótszym czasie po przejściu tych zadań na powiaty w dniu 4 września 2010 r. zgodnie z ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2010.152.1018 ze zm.) i przy prawidłowej realizacji zawartych w tej ustawie przepisów przejściowych. Koszty generowane przez kilka, a nawet przez kilkanaście lat nie mogą być w żadnym przypadku uznane jako konieczne w odniesieniu do obowiązku Powiatu sprawnej realizacji zadań o jakich mowa w art. 130a ustawy, podobnie jak koszty których dotyczy treść art. 130a ust. 10k ustawy. Stanowią bowiem następstwo zaniedbań w realizacji obciążających powiaty obowiązków. Wobec powyższego Sąd uznał, że nie zostało w żaden sposób wykazane aby wysokość przyjętych w zaskarżonej uchwale opłat została ustalona w oparciu o wynikające z art. 130a ust.6 p.r.d. kryteria. Skutkowało to przyjęciem, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem tego przepisu w zw. z treścią art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 94 Konstytucji RP i w konsekwencji sprzecznie z prawem. Skutkowało to stwierdzeniem jej nieważności jako aktu prawa miejscowego w całości na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W odniesieniu do treści skargi należy podnieść, że niezrozumiały jest zawarty w niej wywód związany z dochodami Powiatu w postaci nadwyżki przychodów z ustalonych opłat i ponoszonych przez Powiat na rzecz innych podmiotów cen świadczonych na rzecz Powiatu usług dla realizacji obciążających go zgodnie z treścią art. 130a ust. 5f ustawy obowiązków, ustalonych w umowach cywilno-prawnych. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że wystąpienie takiej różnicy jest konieczne dla pokrycia przez powiaty pozostałych (poza kosztami związanymi bezpośrednio z usuwaniem i parkowaniem usuniętych pojazdów) kosztów, wynikających w związku z realizacją obciążających je zgodnie z art. 130a ust. 5f zadań własnych. Na pokrycie tych kosztów w związku z treścią art. 167 Konstytucji i art. 56 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym powiaty nie otrzymały innych środków (pomijając w/w środki z Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska – ówczesny art. 401c ust. 9 pkt 6a Prawa ochrony środowiska). Jak wynika z uzasadnienia projektu powołanej wyżej ustawy zmieniającej z dnia 22 lipca 2010 r., nałożone na powiaty zadania o jakich mowa w art. 130a ustawy mają być finansowane z przedmiotowych opłat stanowiących dochód własny powiatu. Oznacza to, że przy ustalaniu ich wysokości należy brać pod uwagę wszystkie prawidłowo wykazane i zasadnie ponoszone koszty jakie powiaty w związku z przejęciem tych zadań muszą ponosić. Wbrew zatem prezentowanym w orzecznictwie stanowiskiem, mogą one również dotyczyć zdaniem Sądu ponoszonych przez powiat, w związku z realizacją tych zadań, kosztów osobowych związanych z wynagrodzeniem obsługujących te zadania pracowników czy też kosztów ponoszonych dla realizacji tych zadań przez poszczególne jednostki organizacyjne powiatu. Należy jedynie przyjąć, że realizacja tych zadań nie może być nastawiona na komercyjny zysk. Powyższe okoliczności, jako objęte zdaniem Sądu przesłanką zapewnienia sprawnej realizacji zadań o jakiej mowa w art. 130a ust. 6 ustawy, powinny być jednak wykazane jako wzięte pod uwagę przy podejmowaniu uchwał o jakich w tym przepisie mowa, co jak stwierdzono w odniesieniu do zaskarżonej uchwały nie nastąpiło (nie zostało wykazane). W związku ze stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, w przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku, pozostaje do rozważenia kwestia następstw tego orzeczenia w świetle treści art. 130a ust. 5c i ust. 2a w zw. z ust. 6 ustawy. Skoro w świetle tych przepisów właściciel lub osoba, która władała pojazdem w chwili jego usunięcia na podstawie innego niż własność tytułu prawnego, może być obciążona za usunięcie i parkowanie jedynie według wysokości opłat i kosztów ustalonych zgodnie z uchwałą o jakiej mowa w art. 130a ust. 6 p.r.d., to należy przyjąć, że w tym zakresie (gdy chodzi o podstawę obciążenia opłatami i kosztami) nie może istnieć brak uregulowania prawnego (luka prawna). Rozważać zatem można w takiej sytuacji dwie możliwości. Pierwsza, że będzie obowiązywać w dalszym ciągu poprzednia uchwała (jeżeli nie wynika z niej, że obowiązuje jedynie w danym roku), względnie, iż istnieje możliwość podjęcia na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d. w miejsce uchwały której nieważność została stwierdzona, nowej uchwały regulującej kwestie opłat i kosztów za dany, miniony już okres, przy jednoczesnym prawidłowym uzasadnieniu przyjętych w niej stawek w odniesieniu do kryteriów określonych w art. 130a ust. 6 p.r.d. ec