II SA/Gl 827/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 30 maja 2011 r. M. M. złożył do Urzędu Miasta w Z. wniosek o wymeldowanie swej żony E. M. z mieszkania przy ulicy [...] w Z. Wyjaśnił, że żona w lipcu 2010 r. wyjechała do pracy w N. i do chwili obecnej nie wróciła i nie poinformowała o zamiarze powrotu. Po wszczęciu (pismem z dnia 3 czerwca 2011 r.) postępowania i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta Z., działając na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), orzekł o odmowie wymeldowania E. M. z pobytu stałego z budynku położonego przy ulicy [...] w Z. W uzasadnieniu wyjaśnił, że stosownie do art. 15 ust. 2 cytowanej ustawy decyzja o wymeldowaniu osoby z miejsca stałego pobytu może zapaść, gdy osoba opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad trzy miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Podkreślił, że opuszczenie stałego miejsca zamieszkania ma miejsce wtedy, gdy ma ono trwały i dobrowolny charakter. W toku postępowania organ ustalił, na podstawie przesłuchań świadków oraz oględzin lokalu, że E. M. w lipcu 2010 r. opuściła lokal, wyjeżdżając do pracy za granicą. Przebywała m.in. w N. i H., gdzie odwiedzili ją kilkukrotnie mąż i syn. W tym czasie odwiedziła rodzinę jeden raz w styczniu 2011 r., przebywając przez cały pobyt w Polsce w przedmiotowym mieszkaniu wraz z całą rodziną. Nie ustalono dokładnego miejsca pobytu i adresu E. M. za granicą. Przeprowadzone w dniu 14 grudnia 2011 r. oględziny lokalu przy ulicy [...] wykazały, iż znajdują się w nim przedmioty majątkowe należące do wspólnego majątku E. i M. M., zaś rzeczy osobiste E. M. zostały przez wnioskodawcę spakowane i wyniesione do piwnicy. Przesłuchana matka E. M. podniosła, iż wyjazd córki ma charakter zarobkowy dla rozwiązania problemów finansowych, a córka ma zamiar powrócić na stałe do Polski. Na zarobkowy charakter wyjazdu E. M. wskazywali także inni świadkowie, m.in. teściowa, sąsiadki czy syn wnioskowanej do wymeldowania. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego organ uznał, iż nie zaszła przesłanka trwałego i dobrowolnego opuszczenia miejsca stałego zameldowania. Tylko w przypadku wyraźnej rezygnacji (oświadczenia) z prawa do przebywania w lokalu, można mówić, w sposób nie budzący wątpliwości, że w sposób dobrowolny (nie pod przymusem) i trwały nastąpiło zerwanie więzów z danym lokalem i nastąpiła koncentracja interesów życiowych w innym miejscu. W analizowanej sprawie, w ocenie organu, nie ma miejsca taka sytuacja. Sam fakt, nawet długotrwałego nieprzebywania w miejscu stałego pobytu np. spowodowany podjęciem pracy czy nauki w innym miejscu w kraju czy zagranicą nie upoważnia do automatycznego stwierdzenia, że zameldowany opuścił miejsce stałego pobytu. W tym miejscu organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 781/10, gdzie stwierdzono, że "osoba, która bez uprzedniego wymeldowania przebywa przez wiele lat poza granicami Polski, lecz odwiedza zajmowany dotychczas lokal nawet okazjonalnie, przechowuje w nim własne przedmioty, sprzęt oraz przejawia wyraźną wolę powrotu i utrzymania związków z miejscem stałego pobytu jest osobą, która w sposób trwały nie opuściła tego lokalu". W zakończeniu organ wskazał, że nie ma w sprawie o wymeldowanie znaczenia, kto jest najemcą lokalu- czyli fakt posiadania tytułu prawnego do tego lokalu, istotne jest bowiem spełnienie przesłanek wskazanych w przepisie, tj. opuszczenie miejsca stałego pobytu w sposób trwały i dobrowolny bez dopełnienia obowiązku wymeldowania się. Podkreślił także organ, że ewidencja ludności nie służy rozstrzyganiu sporów rodzinnych czy majątkowych, a instytucje zameldowania i wymeldowania mają charakter wyłącznie ewidencyjny. Odwołanie od tej decyzji złożył wnioskujący M. M. Podkreślił, iż faktycznie żona opuściła wspólne mieszkanie w lipcu 2010 r. wyjeżdżając do pracy za granicę. O ile jednak początkowo utrzymywali kontakty i wzajemnie się odwiedzali, o tyle od kwietnia 2011 r. kontakty te się w ogóle urwały. W lokalu wnioskowana do wymeldowania E. M. nie przebywała od stycznia 2011 r. Podkreślił, że nieprzebywanie w lokalu od ponad roku jest w jego ocenie dobrowolnym jego opuszczeniem, tym bardziej, iż nie przejawia ona żadnej woli powrotu i utrzymywania związków z miejscem stałego pobytu. Skoro zatem ewidencja ma służyć odzwierciedleniu stanu faktycznego, i dostarczać organom wiedzy o rzeczywistym miejscu pobytu obywatela, to musi budzić zdziwienie utrzymywanie fikcji w tym przypadku. Dodatkowo podniósł, iż utrzymywanie tej fikcji naraża go na ponoszenie dodatkowych kosztów związanych z utrzymaniem mieszkania. Zaskarżoną w sprawie decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych i podkreślił, iż nie bada czy została spełniona przesłanka utraty uprawnienia do przebywania w lokalu, lecz jedynie ustala czy nastąpiło zdarzenie polegające na opuszczeniu przez osobę lokalu w sposób dobrowolny i trwały bez dokonania wymeldowania się. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, oględziny lokalu i zeznania świadków doprowadziły do ustalenia stanu faktycznego, z którego wynika, że E. M. opuściła przedmiotowy lokal wyjeżdżając za granicę do pracy w celu spłaty zobowiązań finansowych. W mieszkaniu pozostały składniki majątkowe stanowiące majątek wspólny, jej rzeczy osobiste zostały spakowane i usunięte do piwnicy. Ustalono jednak także, że E. M. nie utraciła kontaktu z rodziną, mąż i syn odwiedzali ją za granicą, a także sama odwiedziła rodzinę w styczniu 2011 r. Także w trakcie niniejszego postępowania E. M. przejechała do kraju i w dniu 5 marca 2012 r. zgłosiła się do organu pierwszej instancji. Wyjaśniła, że w odwiedziny przyjechała w dniu 16 lutego 2012 r., ale nie weszła do mieszkania, gdyż zastała wymienione zamki i nie posiada kluczy do mieszkania. Spotkanie z mężem nie doprowadziło do wejścia do mieszkania, ale z uwagi na brak czasu (krótki okres pobytu w kraju) nie mogła podjąć stosownych działań umożliwiających jej nocowanie w tym lokalu. Dlatego też w czasie odwiedzin przebywała u matki. Jednak po powrocie do kraju, jeśli dalej mąż będzie utrudniał jej zamieszkiwanie w mieszkaniu podejmie odpowiednie działania, o których została poinformowana przez organ meldunkowy. Uwzględniając ustalenia organu pierwszej instancji organ odwoławczy podniósł, iż sam fakt przejściowej nieobecności czy też występowanie nawet regularnych okresów nieobecności w miejscu stałego zamieszkania nie upoważnia do stwierdzenia, iż zameldowany opuścił je w rozumieniu, jakie nadaje temu terminowi art. 15 ust 2 cytowanej ustawy. O opuszczeniu w tym znaczeniu można mówić dopiero wtedy, gdy całokształt zachowań osoby zameldowanej będzie wskazywał na to, że lokal, w którym była na stałe zameldowana przestał być miejscem koncentracji jej interesów życiowych. Szczególną okolicznością jest wyjazd poza granice kraju w celach zarobkowych. Wyjazd taki nie uprawnia do wymeldowania z dotychczasowego miejsca pobytu stałego. Ustawodawca wskazał przecież wykonywanie pracy poza miejscem stałego pobytu za przesłankę uzasadniającą obowiązek zameldowania na pobyt czasowy trwający ponad trzy miesiące (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy). Dlatego też, w ocenie organu, nawet długotrwałe opuszczenie miejsca stałego pobytu, w związku z wyjazdem za granicę Polski w celach zarobkowych, nie stanowi przeszkody do utrzymania dotychczasowego zameldowania stałego, jeżeli okoliczności faktyczne sprawy nie potwierdzają, że wyjazdowi towarzyszył zamiar zmiany centrum życiowego. Z taką sytuacją mamy do czynienia, zdaniem organu, w niniejszej sprawie, gdyż E. M. wyjeżdżając w celach zarobkowych deklaruje, że chce powrócić do miejsca stałego pobytu. Stąd też należy uznać, że jej wyjazd ma jedynie charakter czasowy. Organ podkreślił przy tym, że zaniechanie wykonania obowiązku zgłoszenia wyjazdu za granicę, nie ma żadnego wpływu na ustalenie przesłanek z art. 15 ust. 2 ustawy. W podsumowaniu organ dodał, że wzajemne relacje pomiędzy stronami, ich stosunki majątkowe nie mogą wpłynąć na ocenę w zakresie przesłanek decydujących o wymeldowaniu. W skardze do sądu administracyjnego M. M. wniósł o wymeldowanie E. M. z pobytu stałego przy ulicy [...] w Z. Powtórzył argumenty przedstawione już w odwołaniu. Zwrócił uwagę na wyjazd żony w (lipcu 2010 r.) poza granice kraju w celach zarobkowych dla spłaty zaciągniętych kredytów i pozostawienie go z dwójką dzieci. Podał, że w początkowym okresie tj. do kwietnia 2011 r. utrzymywane były wzajemne kontakty, ale urwały się one po tym okresie i stąd złożył wniosek o wymeldowanie. Podkreślił, iż dowiedział się, że w tym czasie wnioskowana do wymeldowania założyła nowy związek i spodziewa się dziecka. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, powtarzając argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 21 grudnia 2012 r. skarżący podtrzymał skargę, dodając, iż żona w dalszym ciągu nie przebywa w mieszkaniu i ma dziecko z innym mężczyzną. Przebywa teraz w kraju u matki, ale urodzone dziecko zostało zameldowane w przedmiotowym mieszkaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Określenie, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej determinuje sposób sprawowania wymiaru sprawiedliwości, który ma polegać właśnie na kontroli, a nie na zastępowaniu administracji publicznej w załatwieniu spraw należących do jej właściwości. Oznacza to, że sprawa, której przedmiot związany jest z działalnością danego organu administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy do tego organu. Zadanie zaś sądu administracyjnego polega na dokonaniu - oceny (kontroli) tej działalności, czyli sąd nie może zastąpić organu administracyjnego i wydawać rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, tj. wnioskowanego w skardze wymeldowania E. M. z pobytu stałego przy ulicy [...] w Z. Tym niemniej kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem, albowiem wydane zostały bez dostatecznego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, co z kolei mogło doprowadzić do naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zdaniem Sądu oba orzeczenia wydane zostały bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W przywołanym w podstawie prawnej decyzji przepisie art. 15 ust. 2 ustawy nie sprecyzowano, jaki charakter ma mieć opuszczenie przez daną osobę miejsca stałego pobytu oraz w jaki sposób fakt opuszczenia ma być potwierdzony, ale w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego jest spełniona, gdy opuszczenie to ma charakter trwały, jest dobrowolne i wynika z własnej woli. O opuszczeniu miejsca stałego pobytu mówić można wtedy, gdy dana osoba fizyczna nie przebywa w określonym lokalu, ma zamiar opuszczenia tego lokalu na stałe, a zamiar ten związany jest z założeniem w nowym miejscu ośrodka osobistych i majątkowych interesów. Rezygnacja z przebywania w określonym lokalu może nastąpić w sposób wyraźny – poprzez złożenie oświadczenia woli, ale może także nastąpić w sposób domniemany – przez zachowanie, które nie wyraża stałego przebywania w miejscu, w którym koncentrowały się życiowe sprawy danej osoby. W konsekwencji, każda sprawa wymaga indywidualnego podejścia i dokładnego wyjaśniania wszystkich okoliczności związanych z opuszczeniem danego lokalu. Skoro bowiem orzecznictwo przyjęło, że dobrowolne opuszczenie lokalu można przyjąć wtedy gdy dana osoba nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu, to zadaniem organów jest wykazanie takiego stanu rzeczy. W przedmiotowej sprawie organy nie wykorzystały swoich uprawnień i nie zbadały wszechstronnie i w sposób nie budzący wątpliwości okoliczności sprawy. Nie zbadana bowiem została w sposób dostateczny sprawa opuszczenia przedmiotowego lokalu przez żonę skarżącego – wnioskowaną do wymeldowania E. M. Wprawdzie z ustaleń postępowania wynika, iż strony postępowania zgodnie potwierdziły, iż E. M. w lipcu 2010 r. opuściła mieszkanie, wyjeżdżając do pracy za granicą w celu zlikwidowania kłopotów finansowych spowodowanych zaciągniętymi kredytami, wskazały też na utrzymywanie kontaktów pomiędzy członkami rodziny, przywołując wzajemne odwiedziny – tak E. M. w domu – styczeń 2011 r., jak również skarżącego i jego syna za granicą, ale pominęły fakt, że sytuacja ta uległa zmianie od kwietnia 2011 r. Ta zmiana właśnie spowodowała złożenie przez skarżącego wniosku o wymeldowanie żony z pobytu stałego pod wskazanym adresem (wniosek z dnia 30 maja 2011 r.) . Przyjdzie zgodzić się z argumentacją organów, iż wykonywanie pracy poza miejscem stałego zameldowania nie uprawnia do wymeldowania z dotychczasowego miejsca stałego pobytu. Dlatego też wyjazd za granice Polski w celach zarobkowych nie może sam w sobie stanowić przesłanki trwałego i długotrwałego opuszczenia miejsca stałego zamieszkania. Tym niemniej w ocenie Sądu, organy nie zbadały w sposób wszechstronny i jednoznaczny całokształtu zachowań E. M. i nie ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości, iż lokal, w którym była zameldowana na stałe nadal pozostaje miejscem koncentracji jej interesów życiowych. Przede wszystkim zbyt pobieżnie potraktowano fakt ostatniego pobytu E. M. w kraju. Pomimo, iż zainteresowana, po przyjeździe do kraju w dniu 16 lutego 2012 r. stwierdziła, iż w mieszkaniu skarżący zmienił zamki i nie może ona wejść do tego mieszkania, nie uczyniła nic, by dostęp do mieszkania odzyskać. Wręcz przeciwnie składając wyjaśnienia przed organem pierwszej w dniu 5 marca 2012 r. przyznała fakt uniemożliwienia jej wejścia do mieszkania i stwierdziła, iż z uwagi na to, że "wróciłam do Polski tylko na urlop nie mam czasu na podjęcie działań umożlwiających mi spanie w tym lokalu". Dodała, iż podejmie działania w tym kierunku dopiero po powrocie do kraju na stałe. O ile można zrozumieć, że skierowanie sprawy do sądu, to działanie wymagające czasu, o tyle zgłoszenie na policji faktu uniemożliwienia wejścia do lokalu nie wymaga od strony zbyt długiego czasu, a tylko chęci. Tymczasem strona w tym zakresie nie poczyniła żadnych kroków, nawet nie złożyła stosowanego zawiadomienia. Zebrany w sprawie materiał dowodowy zdaje się potwierdzać, że zainteresowana nie wykazała aktywności potwierdzającej zamiar powrotu do przedmiotowego lokalu, a przynajmniej wydaje się, że organy nie zbadały tej kwestii w sposób wystarczający dla merytorycznego rozstrzygnięcia tej sprawy. W takich okolicznościach orzeczenia organów w niniejszej sprawie wydają się przynajmniej przedwczesne. Wnioski takie należy także wyciągnąć z informacji złożonych przez skarżącego na rozprawie. Przedstawione powyżej rozważania przemawiają za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, oraz decyzji ją poprzedzającej wobec braku dokładnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego prowadzącego do jednoznacznego i nie budzącego wątpliwości ustalenia stanu faktycznego sprawy, czyli naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze należało, stwierdzając niewyjaśnienie przez organy administracyjne powyższych okoliczności, uchylić zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającej na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit a i lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze powyżej poczynione uwagi i wyeliminuje wskazane uchybienia, a następnie podejmie stosowne rozstrzygniecie w sprawie.