II SA/Gl 827/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi T. W.-J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych oddala skargę. Dnia 30 października 2014 r. M. i D. B. zam. w W. przy ul. [...] wnieśli do Starosty [...] o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na dokończeniu budowy budynku garażu wolnostojącego na parceli nr [...] zlokalizowanej w W. przy ul. [...]. Roboty budowlane zostały wstrzymane w związku z uchyleniem pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę [...] dnia [...] r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] jednakże tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. II SA/Gl 703/13 uchylił rozstrzygnięcia organów obu instancji. Przyczyną takiego wyroku było to, iż akta sprawy nie zawierały kierowanego do Ministra Infrastruktury wniosku o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych – w zakresie odległości przedmiotowego garażu od granicy nieruchomości. Nie zawierały także udzielonego Staroście upoważnienia. Skład orzekający uznał zatem, że nieznane są motywy, które kierowały Starostą gdy formułował wniosek o upoważnienie. Sąd stwierdził także, iż projekt budowlany nie pozwala na ustalenie, co jest przedmiotem zamierzenia budowlanego. Pismem z dnia 22 grudnia 2014 r. T. W-J, zam. ul. [...] w W. sprzeciwiła się wydaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Stwierdziła w swym piśmie, iż częściowo wybudowany garaż stanowi samowolę budowlaną. Wskazała także, iż w jej ocenie z treści wyroku WSA w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2013 r. wynika, że kontynuacja budowy jest niedopuszczalna. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] udzielił wnioskodawcom pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na dokończeniu budowy garażu wolnostojącego dwustanowiskowego ([...]) na parceli [...] w W. Podstawą rozstrzygnięcia organu administracji architektoniczno-budowlanej były art. 34 ust. 4 oraz 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Organ wskazał, iż wbrew twierdzeniom T. W. J. przedmiotowy garaż nie stanowi samowoli budowlanej. Został wybudowany w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę, które następnie zostało usunięte z obrotu prawnego przez sąd administracyjny. Inwestor przedstawił wymagane prawem dokumenty niezbędne do wydania pozwolenia na dokończenie budowy. Projektowana inwestycja jest zgodna z ustalonymi warunkami zabudowy. Projekt budowlany zawiera wreszcie postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] udzielające zgody na odstępstwo od § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dotyczyła ona wykonania ściany bez otworów w odległości 1,5 metra od granicy sąsiedniej działki. Odwołanie od tej decyzji złożyła T. W. J.. Stwierdziła ona, iż wyrok tutejszego Sądu z dnia 5 grudnia 2013 r. przesądził, że sprawa dotyczy garażu wolnostojącego, a nie jak w skarżonej decyzji garażu dwustanowiskowego. Dalej podtrzymała, że dotychczas wykonane roboty stanowiły samowolę budowlaną. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorom pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na dokończeniu budowy garażu wolnostojącego dwustanowiskowego. Przyczyną orzeczenia reformacyjnego była konieczność dokonania korekty projektu budowlanego poprzez likwidację okapu dachu na ścianie przedmiotowego garażu tak, aby odpowiadał on wymaganiom określonym w postanowieniu Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, iż przedłożony projekt odpowiada wymaganiom prawa budowlanego. Stwierdził także, że uzasadnienie postanowienia Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] w pełni uprawniło organ do wydania pozwolenia zgodnie z wnioskiem. Skargę na tę decyzję złożyła T. W. J. Zaskarżenie objęło obydwie części sentencji. Pierwszą, o charakterze kasatoryjnym, z którą skarżąca się zgadza. Odnośnie rozstrzygnięcia merytorycznego zarzuca, iż wydanie orzeczenia merytorycznego przez Wojewodę [...] stanowi naruszenie prawa, gdyż rozstrzygać o tym powinien organ I instancji. Sprzeciwiła się również korekcie projektu budowlanego w postępowaniu przed organem II instancji. Odniosła się także do zmienionych wymiarów przedmiotowego garażu. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Dodatkowym pismem z dnia 22 września 2015 r. T. W. J. ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane "w przypadku [...] stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1. Jak wynika z akt sprawy budowa garażu, którego inwestorami są M. i D. B. rozpoczęła się po uzyskaniu ostatecznego pozwolenia na budowę i była prowadzona zgodnie z tym pozwoleniem. Zasadne było zatem prowadzenie postępowania na podstawie 37 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Inwestorzy przedłożyli w sprawie wymagana dokumentację. Przede wszystkim obejmowała ona projekt budowlano-wykonawczy spełniający wymagania przewidziane prawem. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] udzielił zgody na odstępstwo od § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dotyczyła ona wykonania ściany bez otworów w odległości 1,5 metra od granicy sąsiedniej działki. Organ w wydanym akcie uzasadnił przyczyny, dla których uwzględnił wniosek o wyrażenie zgody na odstępstwo od warunków technicznych. Zostały zatem wykonane wytyczne sformułowane przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. II SA/Gl 703/13. W postępowaniu przed organem II instancji doszło do korekty projektu budowlanego ze względu na to, iż okap zaprojektowanego garażu został zbliżony o mniej niż 1,5 metra od granicy działki. Nastąpiło więc w sprawie orzeczenie reformacyjne. Skarżąca uważa, iż zabieg taki jest niedopuszczalny, gdyż decyzja winna zostać uchylona i sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jednakże w ocenie składu orzekającego rozstrzygnięcie Wojewody [...] było zasadne. Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm. – w dalszej części jako "K.p.a.") możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Może to mieć miejsce jeśli organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jeśli wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 518-519). Z powyższego wynika, iż wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania tego typu rozstrzygnięcia. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna. Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, iż rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy (w istocie korekta decyzji organu I instancji) przez Wojewodę [...] było zasadne. Niezależnie od tego organ II instancji w pełni zrealizował nakaz wynikający z art. 12 K.p.a. W świetle tego przepisu "organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia". Zatem uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do rozstrzygnięcia organowi I instancji, w sytuacji gdy organ odwoławczy mógł podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne stanowiło by naruszenie wspomnianej zasady szybkości postepowania administracyjnego. Powyższe okoliczności uzasadniają stwierdzenie, iż zarzuty skargi są niezasadne. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę.