II SA/Gl 827/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2017 r. sprawy ze skargi "A" SA. w O. na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony środowiska oddala skargę. Zarządzeniem pokontrolnym nr [...] z dnia [...] r. skierowanym do A. K. – Prezesa Zarządu "A" S.A. w O., [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K., działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1688) oraz ustaleń udokumentowanych protokołem nr [...] z kontroli przeprowadzonej w dniach od [...] do [...] r. w "B" S.A. w L., nakazał: 1. dotrzymywać warunków określonych w pozwoleniu na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza określonych w decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] w zakresie dotyczącym wartości dopuszczalnych ilości SO² i NO² wprowadzanych do powietrza z emitora E-2 instalacji osuszania stłuczki szklanej - na bieżąco 2. wprowadzać w ustawowym terminie dane do rocznego raportu do Krajowej bazy o emisji gazów cieplarnianych i innych substancji - do końca lutego każdego roku za poprzedni rok kalendarzowy. Jednocześnie organ wyznaczył termin na dzień [...] r. - przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w trakcie kontroli stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska, w związku z czym zarządził w punktach 1 i 2 ich usunięcie. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, iż: Ad 1. W czasie kontroli stwierdzono, że zakład posiada uregulowany stan formalno-prawny w zakresie ochrony powietrza - decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. Załącznik do tej decyzji określa dopuszczalne ilości gazów i pyłów do wprowadzenia do powietrza z instalacji "B" w L. Na podstawie wyników kontrolnych pomiarów emisji do powietrza z emitora E-2 instalacji przeprowadzonych w dniu [...]r. przez akredytowane laboratorium badawcze stwierdzono przekroczenia wartości wskaźników zanieczyszczeń SO² i NO² w stosunku do dopuszczalnej ilości określonej w wymienionym załączniku. Pismem z dnia [...] r. Spółka przedstawiła uwagi i wnioski do wymienionego powyżej protokołu - dotyczące przeprowadzonych w dniu [...] r. pomiarów zanieczyszczeń. W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wystąpił do wykonawcy tych pomiarów o wyjaśnienie wątpliwości. Pismem z dnia [...]r. "C" w K. stwierdziło, iż pomiary wykonane zostały prawidłowo, co organ przekazał Spółce. Wojewódzki Inspektor stwierdził, że pomiary wykonane zostały zgodnie z wymaganiami zawartymi w polskich normach: - PN-Z-04030-7:1994 - ochrona czystości powietrza - badanie zawartości pyłu- pomiar stężenia i strumienia pyłu w gazach odlotowych metodą grawimetryczną, jak również w normie PN-ISO 10396:2001 - emisja ze źródeł stacjonarnych, pobieranie próbek do automatycznego pomiaru stężenia składników gazowych. Poprawność wykonanych pomiarów została sprawdzona, a Laboratorium, które je wykonało posiada stosowny certyfikat akredytacji w zakresie pobierania próbek do badań stężenia pyłu metodą grawimetryczną. Dalej wyjaśniło przyjęty sposób pomiarów, uzasadniając jego zastosowanie.. Ad. 2. W trakcie kontroli Spółka przedłożyła sprawozdanie wprowadzenia rocznego raportu do Krajowej bazy o emisjach gazów cieplarnianych i innych substancji za rok [...]. Raport został wprowadzony w dniu [...] r., czyli po ustawowym terminie. Zgodnie bowiem z obowiązującymi przepisami (art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji _ t.jend. Dz.U. z 2017r., poz. 286). raport taki zobowiązany podmiot winien wprowadzać do końca lutego każdego roku, za poprzedzający rok kalendarzowy. Na opisane powyżej Zarządzenie pokontrolne pismem z dnia [...] r. wniesiona została przez Spółkę "A" S.A w O., po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. do usunięcia naruszenia prawa, skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze, reprezentowana przez pełnomocnika, Spółka zarzucając skarżonemu zarządzeniu naruszenie przepisów: tj. art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 9 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1688), z których orzecznictwo wywodzi konieczność zastosowania podstawowych wymogów dotyczących decyzji administracyjnej także do zarządzeń pokontrolnych - poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym zapewnienia należycie poinformowanej stronie czynnego udziału w postępowaniu i wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia w zaskarżonej części. W uzasadnieniu przyznała, iż w aktualnym orzecznictwie nie budzi wątpliwości możliwość składania skarg na zarządzenia pokontrolne. Podmiotem legitymowanym do złożenia skargi jest "A" S.A w O., pomimo adresowania zarządzenia do kierownika kontrolowanej jednostki. W odpowiedzi na przedmiotowe zarządzenia pokontrolne, zgodnie z pouczeniem, Spółka pismem z dnia [...] r. wezwała Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. do usunięcia naruszenia prawa, a w odpowiedzi otrzymała w dniu [...] r. pismo z dnia [...] r., gdzie organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Tym samym spełnione zostały przesłanki z art. 52 § 3 i art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi umożliwiające wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Dalej stwierdziła, iż naruszone zostały ogólne zasady Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym wyrażona w art. 9 - zasada informowania stron oraz zasada wysłuchania stron i ich czynnego udziału w postępowaniu - z art. 10 Kodeksu. Zdaniem strony skarżącej orzecznictwo nakłada na organ obowiązek zastosowania przy zarządzeniach pokontrolnych ogólnych standardów postępowania, służących ustaleniu odpowiadającemu prawdzie materialnej stanu faktycznego, zapewniając przy tym stronie należytą informację i rzeczywisty udział w postępowaniu, czego nie dochowano w niniejszej sprawie. Odnosząc się do meritum i wskazując na istotę zarzutów - strona skarżąca zakwestionowała ustalenia organu oraz zastosowaną w sprawie metodę pomiarową. O tym fakcie poinformowała Spółka organ przed wydaniem zarządzenia, dodając też, że zleciła wykonanie pomiarów sprawdzających. Mimo to organ wydał kwestionowane zarządzenie przed uzyskaniem wyników zleconych pomiarów. Takie działanie organu budzi, zdaniem skarżącej Spółki, istotne wątpliwości. Zastosowano bowiem inną metodę i nie dokonano porównań wyników uzyskanych inną metodą pomiarów. Organ nie zbadał i nie zasięgnął też opinii ekspertów zewnętrznych. Dodatkowo nie wyjaśnił i nie ustalił rzeczywistego stanu faktycznego, a to wobec wydania kwestionowanego zarządzenia przed uzyskaniem wyników pomiarów zleconych przez Spółkę, pomimo, iż wyniki te przedstawione zostały w rozsądnym terminie i nie było obaw wydłużenia postępowania. Tym samym pozbawił także Spółkę prawa czynnego udziału w postępowaniu oraz zrezygnował z czynności zmierzających do realizacji obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Odmówił też stronie możliwości zlecenia kontrekspertyzy. W przypadku jednak, kiedy pomiary przeprowadzone przez Spółkę - wykonane przez akredytowane laboratorium, prowadzą do odmiennych konkluzji, to nie można uznać badań wykonanych w ramach prowadzonego postępowania za niewzruszoną gwarancję prawidłowości jego wyników. Organ winien rozstrzygnąć co do ich rozbieżności. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego Zarządzenia. Szeroko ustosunkował się do zarzutów skargi, podkreślając, że wielkość dopuszczalnej emisji gazów i pyłów do powietrza określona została w załączniku do decyzji Starosty [...], a stąd Spółka zobowiązana jest do dotrzymywania w każdym czasie dopuszczalnej w tym pozwoleniu emisji. Odnosząc się do zarzutów dotyczących nie dochowania przez organ wymogów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, wyjaśnił, że zarządzenie pokontrolne wydawane jest na podstawie kontroli po stwierdzeniu przez organ rozbieżności między stanem stwierdzonym a stanem postulowanym, czyli w tym przypadku po stwierdzeniu w wyniku pomiarów przekroczenia wskaźników zanieczyszczeń SO² i NO² w stosunku do dopuszczalnej ilości określonej w załączniku do decyzji. Dodał, że z pełnych gwarancji procesowych strona będzie mogła skorzystać w przypadku wszczęcia postępowania zakończonego decyzją administracyjną, np. związanego z wymierzeniem kary administracyjnej. Na rozprawie w dniu 27 października 2017 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i zawartą w niej argumentację. Podkreślił w szczególności naruszenie zasady informowania stron i zasady prawdy obiektywnej. Pokreślił, iż pomimo przedłożenia przez Spółkę badań przeprowadzonych także przez podmiot uprawniony, organ nie odniósł się do tego faktu. Pełnomocnik Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę i kwestionowanym zarządzeniu. Podniosła, iż skarżąca kwestionuje prawidłowość wykonanych pomiarów, a na ich podstawie wydana została w dniu [...] r. decyzja o ustaleniu kary biegnącej dla kontrolowanego emitora E-2, która nie została zaskarżona. Pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, iż brak zaskarżenia tej decyzji wynika z przyjętej strategii oraz związanymi z zaskarżeniem kosztami, zwłaszcza, że decyzja nie ustala jeszcze kary łącznej co nastąpi w odrębnym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Badanie zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie może zostać uwzględniona. Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tjedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) przed wniesieniem skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 powoływanej regulacji, a do takich należy skarżone Zarządzenie, należy wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Natomiast w myśl art. 53 § 2 tej samej ustawy w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i § 4 skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka zastosowała się do opisanych powyżej wymogów, co skutkowało powinnością dokonania przez Sąd oceny zgodności z prawem przedmiotowego aktu. Oceniając formalne aspekty poddanego kontroli aktu wskazać należy, że zgodnie z art. 2 pkt 1 lit.a i lit.b ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska właściwy wojewódzki inspektor ochrony środowiska był uprawniony do wykonania kontroli przestrzegania wymagań ochrony środowiska oraz przestrzegania decyzji ustalających warunki korzystania ze środowiska i przestrzegania zakresu, częstotliwości i sposobu prowadzenia pomiarów wielkości emisji i jej wpływu na stan środowiska. Przepis art. 11 ust. 1 cytowanej ustawy stanowi, że z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jednen egzemplarz doręcza się kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej. Protokół podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki, a w myśl art. 12 na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne, w przypadku stwierdzonych w jej wyniku naruszeń prawa, mając na celu wyeliminowanie tych naruszeń poprzez zobowiązanie kontrolowanej do poinformowania o podjętych działaniach w celu ich wyeliminowania na przyszłość. Uwzględniając powyższego prawidłowo zaskarżone Zarządzenie pokontrolne zostało skierowane do kierownika kontrolowanej jednostki tj. Prezesa Zarządu Spółki. Wniesiona przez Spółkę skarga kwestionuje Zarządzenie jedynie w zakresie pierwszego punktu, tj. w zakresie dotrzymywania warunków określonych w pozwoleniu na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza określonych w decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] w zakresie dotyczącym wartości dopuszczalnych ilości SO² i NO² wprowadzanych do powietrza z emitora E-2 instalacji osuszania stłuczki szklanej, kwestionując przy tym poczynione w tym zakresie przez kontrolujących inspektorów ustalenia, szczególnie w zakresie naruszenia przepisów procedury administracyjnej oraz wykonanych pomiarów, tak w zakresie przyjętej metody jak i wielkości emisji. Odnosząc się do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego należy wskazać, że postępowanie zakończone zarządzeniem pokontrolnym nie należy do żadnej grupy spraw wymienionych w art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym utrwalone jest w orzecznictwie stanowisko, że do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust.1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest to postępowanie odrębne- zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego 6 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2893/12, z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 723/12 czy z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 2036/10). Odnieść to trzeba też do niniejszej sprawy. Dodać przy tym trzeba, że z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego strona skarżąca będzie mogła skorzystać, jeżeli na skutek zarządzenia zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną. Nie znajdują zatem potwierdzenia i nie mogą być uznane za zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 10 czy też zasad postępowania wyrażonych w art. 8 czy art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przechodząc do oceny zarzutu dotyczącego zakwestionowania przez skarżącą ustaleń organu w wyniku przeprowadzonych pomiarów gazów i pyłów wprowadzanych do powietrza z emitora E-2 instalacji osuszania stłuczki szklanej oraz zastosowanej w sprawie metodzie pomiarowej, także w tym zakresie zdaniem składu orzekającego nie zostały naruszone obowiązujące przepisy. Jak ustalono, zakład ma uregulowany stan formalno-prawny w zakresie ochrony powietrza decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r. Załącznik do tej decyzji określa dopuszczalne ilości gazów i pyłów do wprowadzenia do powietrza z instalacji "B" w L. Zgodnie zatem z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit.b - inspektor ochrony środowiska uprawniony był do kontroli przestrzegania wymienionej decyzji. Stąd też w pierwszym dniu przeprowadzanej kontroli dokonano pomiarów emisji do powietrza z emitora E-2. Pomiarów tych dokonało uprawnione "C" Sp. z o.o. w K. Jak podkreślił organ pomiary te wykonane zostały przy zastosowaniu stosownych norm polskich NP, a poprawność ich wykonania została zweryfikowana pod kątem ewentualnych błędów obliczeniowych. Trudno w takich przypadkach kwestionować ich rzetelność czy wiarygodność, tym bardziej, że organ dokładnie opisał przyjętą metodę i dokładnie wyjaśnił zasadność jej przyjęcia. Zarzut skarżącej Spółki, że organ nie uwzględnił badań przeprowadzonych przez Spółkę we własnym zakresie, nie może być w tym przypadku rozstrzygający. Przede wszystkim organ przeprowadził kontrolne pomiary w konkretnym dniu – tj. w dniu [...] r. i w tym dniu stwierdzono właśnie przekroczenie dopuszczalnych w załączniki do decyzji limitów. Badania przeprowadzone przez Spółkę we własnym zakresie wykonane były w innej dacie – tj. w dniu [...] r. Nawet jeśli pomiary te znacznie różniły się od tych przeprowadzonych przez Spółkę, nie może to być dowodem, że właśnie w dniu [...] r. wykonane pomiary były złe. Co najwyżej może to świadczyć tyle, że miesiąc po przeprowadzonej kontroli emisja zanieczyszczeń z emitora E-2 znacznie się zmieniła. Może to mieć wpływ na ewentualne określenie długości ponadnormatywnej (niezgodnej z załącznikiem do decyzji) emisji zanieczyszczeń do powietrza i może mieć wpływ na wymiar kary administracyjnej. Dotyczyć tego jednak będzie odrębne postępowanie. Uwzględniając całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można zatem potwierdzić zarzutu skargi, że organ przed wydaniem zarządzenia pokontrolnego nie wyjaśnił i nie ustalił rzeczywistego stanu faktycznego. Mimo wydania zarządzenia przed uzyskaniem wyników pomiarów zleconych przez Spółkę, pomimo, iż przedstawione one zostały w miarę szybko, to i tak nie miały one istotnego znaczenia, gdyż nie były to badania dokonane w porównywalnym okresie. Podkreślenia nadto wymaga, że nakaz sformułowany w zaskarżonym Zarządzeniu stanowi w istocie przypomnienie obowiązku w sposób oczywisty już istniejącego - obowiązek przestrzegania dopuszczalnej ilości gazów i pyłów wprowadzanych do powietrza z posiadanych instalacji, w tym przypadku – emitora E-2. Tym samym Zarządzenie nie wprowadza wobec Spółki żadnych nowych powinności a jedynie wskazuje obowiązek przestrzegania tych, których naruszanie stwierdzono w trakcie kontroli. Reasumując wskazać należy, że w ocenie Sądu w zgromadzonym materiale dowodowym, w tym w treści protokołu kontroli, brak uchybień procesowych, które miałyby wpływ na wiarygodność poczynionych przez organ ustaleń, prawidłowość wywiedzionych z nich wniosków i zastosowanych przepisów. Treść Zarządzenia pokontrolnego odpowiada treści protokołu kontroli, a sformułowane w Zarządzeniu zalecenia podkreślają stwierdzone naruszenia, zobowiązując adresata do przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań, służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń. Odpowiadają one obowiązującemu prawu. W efekcie Sąd nie dopatrzył się ani wskazanych w skardze, ani też rozważanych z urzędu uchybień, które mogłyby powodować konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Wbrew twierdzeniom skargi Zarządzenie, w ocenie Sądu, nie narusza bowiem ani art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ani art. 9 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.