II SA/Gl 828/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2023 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Gliwicach Jacka Pańczyka sprawy ze skargi Wspólnoty [...] w R. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 5 maja 2021 r. nr IFXIV.7840.1.84.2020 w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. Starosta R. decyzją nr [...] z dnia 25 września 2020 r. odmówił wnioskodawcy udzielenia pozwolenia na budowę zespołu garażowego - 22 garaże dla samochodów osobowych, 2 wiat śmietnikowych i wykonanie remontu drogi wewnętrznej, na działce nr [...], przy ul. [...] w R. . W uzasadnieniu organ wskazał, że planowane przedsięwzięcie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar w jednostce strukturalnej [...] w R. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Nieruchomość przeznaczona do zainwestowania znajduje się w jednostkach planu oznaczonych [...] tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz [...]- drogi wewnętrzne. Planowana inwestycja tj. zespół garażowy z wiatami śmietnikowymi, zajmuje w zasadzie cały teren oznaczony symbolem [...] i wyklucza zabudowę działki zgodnie z podstawowym przeznaczeniem tj. zabudową mieszkaniową wielorodzinną a ponadto jako przeznaczenie uzupełniające nie może zaistnieć samodzielnie oraz stanowić więcej niż 40% zagospodarowania terenu. Odwołanie od tej decyzji złożył inwestor. W jego ocenie "teren na którym buduje się zespół garażowy jest funkcjonalnie powiązany z pozostałą zabudową mieszkaniową (działka [...]). Dlatego nie powinno się rozpatrywać przeznaczenia podstawowego oraz uzupełniające jedynie w kontekście działki inwestora, ale całej zabudowy sąsiedniej, której garaże będą służyć. W sąsiedztwie znajdują się już istniejące garaże oraz na działce biorąc pod uwagę jej gabaryty nie możliwości budowy zgodnie z przeznaczeniem podstawowym zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna". Zaskarżoną obecnie decyzją Wojewoda Śląski uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę zgodnie z złożonym wnioskiem. W ocenie organu odwoławczego Starosta R. błędnie zinterpretował treść obowiązującego planu miejscowego. Rozmiar obszaru oznaczonego w planie jako [...] jest na tyle nieznaczny, że niemożliwym byłoby tam ulokowanie nowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Przyjmując interpretację organu I instancji obszar [...]musiałby pozostać niezabudowany, co z całą pewnością nie było intencją uchwałodawcy (gdyby tak było, to w treści m.p.z.p. powinno istnieć sformułowanie, że żadna zabudowa nie jest dozwolona na tym terenie). Ponadto na ww. obszarze istnieją już garaże, które znajdują się na działkach sąsiednich. Dla Wojewody niezrozumiałe jest stanowisko organu I instancji, który najprawdopodobniej wydał pozwolenie (lub nie wniósł sprzeciwu) na zrealizowane już garaże, ale odmawia udzielenia tego samego prawa innym inwestorom. Jak wskazał wreszcie Wojewoda § 7 ust. 1 m.p.z.p. wyklucza możliwość budowy przedmiotowej inwestycji na terenie [...]. Przedmiotowa inwestycja będzie uzupełnieniem zabudowy znajdującej się na sąsiednim obszarze [...]. Odmienne stanowisko prowadziłoby do sytuacji, w której teren [...] pozostałby niezabudowany ponieważ, jak wskazano powyżej, obszar tego terenu jest zbyt mały by ulokować tam budynek wielorodzinny. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła [...] w R. , reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia, ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego, wstrzymania jej wykonania oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła organowi odwoławczemu: - naruszenie art. 16 § 1 k.p.a., art. 134 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, co stanowi rażące naruszenie prawa, oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości, w takich warunkach organ powinien orzec postanowieniem o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Zarzut został złożony w ścisłym powiązaniu z drugim zarzutem, dotyczącym sposobu i terminu złożenia przez inwestora odwołania od decyzji Starosty R. - art. 57 § 5 k.p.a. i 129 § 2 k.p.a., poprzez uznanie przez organ, iż termin do wniesienie odwołania od decyzji Starosty R. z dnia 25 września 2020 roku nr [...], był zachowany. W warunkach, gdzie odwołanie inwestora zostało wniesione w trzynastym dniu od otrzymania decyzji za pośrednictwem operatora In Post w jego placówce kurierskiej. Zatem nie zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, - art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy planowane przedsięwzięcie nie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu rozpatrzenia odwołania złożonego z uchybieniem terminu wskazał, iż inwestor miał prawo nie wiedzieć, że złożenie odwołania za pomocą innego operatora niż wymienionego w prawie pocztowym może skutkować uchybieniem terminowi określonemu w art. 129 § 2 K.p.a. W ocenie tutejszego organu - to Starosta R. powinien pouczyć inwestora, że odwołanie powinno zostać złożone ewentualnie w placówce pocztowej operatora Poczty Polskiej, zaś w decyzji organu I instancji brak jest takiego sformułowania w pouczeniu. Jest tylko informacja, że stronie przysługuje odwołanie do Wojewody Śląskiego w Katowicach w terminie 14 dni od doręczania decyzji. Nie można obciążać winą inwestora - który w tym przypadku - nie jest prawnikiem, za błędne pouczenie (Analogiczne stanowisko zostało wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w wyroku z dnia 20 marca 2019 r. sygn. I SA/Bd 969/18). Gdyby organ odwoławczy orzekł w sposób odmienny (czyli stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania) naruszyłby przepis art. 9 k.p.a. który wprost stanowi, że "Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek". Inwestor nie wiedział, że złożenie odwołania w ostatnim, 14 dniu terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a. u innego operatora niż poczty polskiej, może nie zostać uznane za złożone z zachowaniem terminu do wniesienia odwołania, bowiem - jak wskazano powyżej - nie został o tym poinformowany przez organ administracji. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 1 października 2015 r. sygn. II OSK 218/14 "Celem przepisów dotyczących doręczeń jest przede wszystkim zagwarantowanie praw strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania. Strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów. " Inwestor składając odwołanie w 14 dniu liczonym od dnia, w którym otrzymał decyzję, nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji wynikających z dyskryminującego, względem pozostałych operatorów pocztowych, przepisu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1041 ze zm.). Pismem z dnia 25 kwietnia 2023 r. swój udział w postępowaniu zgłosił Prokurator Prokuratury Okręgowej w K. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Postępowanie przed organem odwoławczym powinno rozpocząć się od dokonania ustaleń, czy środek prawny jest dopuszczalny. Dotyczy to przede wszystkim tego, czy pochodzi on strony postępowania i czy został złożony w terminie. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda Śląski tych ustaleń zaniechał. Dostrzegł co prawda w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, że odwołanie inwestora zostało złożone dzień przed upływem 14 dniowego terminu w placówce firmy kurierskiej, jednakże nie podjął żadnych rozważań w tym zakresie. Dopiero w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że nierozpatrzenie odwołania od decyzji w takiej sytuacji stanowiłoby naruszenie art. 9 k.p.a. Dlatego też decyzja Wojewody Śląskiego musiała zostać uchylona, bez wdawania się w merytoryczną ocenę zapadłego rozstrzygnięcia. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Odwołanie nie musi złożone osobiście w siedzibie organu. Może to nastąpić drogą pocztową. Świadczy o tym treść art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym "termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało [...] nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo placówce pocztowej operatora świadczącego pocztowe usługi powszechne w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej albo państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym". Zgodnie z decyzją Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z 30 czerwca 2015 r., nr [...] do 2025 r. operatorem wyznaczonym jest [...] S.A. Okoliczność powyższa nie wyklucza możliwości składania pism procesowych za pomocą innych podmiotów niż operator wyznaczony. Jednakże w przypadku takich podmiotów, w ocenie Sądu, niedopuszczalne jest domniemanie, o którym mowa w art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Powyższa kwestia powinna zostać wyjaśniona przez organ odwoławczy. Sąd nie zna argumentacji Wojewody Śląskiego w tym zakresie. Dlatego zasadne jest uchylenie zaskarżonej decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda Śląski dokona oceny, czy odwołanie inwestora zostało złożone z dochowaniem prawem określonego terminu. Następnie uzasadni swoje stanowisko.