II SA/Gl 829/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2014 r. sprawy ze skargi E. G. – P. i H. T. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 73 ust. 2 pkt 2, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm., zwanej dalej ustawą z dnia 13 października 1998 r. lub ustawą), w związku z art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 1 i 2, art. 132 ust. 1a oraz art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 z późn. zm.) Prezydent Miasta R. ustalił odszkodowanie za nieruchomość położoną w R., oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 1 o powierzchni 158 m2 obręb K. k.m. 2, dla której w Sądzie Rejonowym w R. prowadzona jest księga wieczysta [...], która stała się z mocy prawa własnością Miasta na prawach powiatu R. jako grunt trwale zajęty pod drogę publiczną powiatową - ulicę [...], zgodnie z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] – na kwotę 19.908,00 zł i orzekł o jego wypłacie na rzecz E. W.-P. i H. T. P. Jednocześnie odmówił wypłaty 3/24 części tego odszkodowania na rzecz H. M. oraz wypłaty 11/24 części tego odszkodowania na rzecz Pana P. H. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że H. M. - wnioskiem z dnia [...] r., P. H. - wnioskiem z dnia [...] r. oraz A. i M. P. - wnioskiem z dnia [...]r. zwrócili się do Prezydenta Miasta R. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej o wypłatę należnego odszkodowania za część nieruchomości oznaczonej numerem 2 obręb K. k.m. 2 zajętą pod drogę publiczną. Następnie, pismem z dnia [...] r. E. G.-P. i H. T. P. poinformowali o nabyciu dziatki nr 2 wraz z wierzytelnością w postaci przyszłego odszkodowania z tytułu przejścia własności części tej działki na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Wnioski dotyczyły nieruchomości oznaczonej numerem 2, z której wydzielono część oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków numerem działki nr 1 o powierzchni 158 m2 obręb K. k.m. 2, KW [...]. Wojewoda [...] ostateczną decyzją z dnia [...]r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Miasto na prawach powiatu R. własności nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 1 obręb K. (wydzielonej z działki 2) o powierzchni 158 m2, zajętej pod drogę publiczną powiatową ul. [...]. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że nieruchomość oznaczona numerem 2 ujawniona w księdze wieczystej Sądu Rejonowego w R. KW Nr [...] (obecnie [...]), na dzień [...]r. stanowiła współwłasność: P. H., H. M., H. H., C. P. i K. M. Nieruchomość ta na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w R. z [...] r., sygn. akt [...] o dziale spadku i zniesieniu współwłasności stała się własnością H. M., która aktem notarialnym z dnia [...]r. sprzedała ją M. i A. małżonkom P. Małżonkowie P. działkę nr 2 o powierzchni 1327 m2 sprzedali zaś aktem notarialnym z dnia 27 lipca 2009 r. małżonkom H. T. P. i E. I. W.-P. przenosząc jednocześnie na nich prawo do odszkodowania za część tej działki stanowiącej pas drogowy (§ 4 aktu notarialnego). Wartość prawa własności działki 1 według stanu na dzień [...] r. i cen z dnia wydania decyzji została ustalona w operacie szacunkowym z dnia [...]r., sporządzonym na zlecenie organu pierwszej instancji przez rzeczoznawcę majątkowego R. S., na kwotę 19.908,00 zł. Operat ten został wykonany przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej oraz w oparciu o analizę cen nieruchomości podobnych do wycenianej, które były przedmiotem obrotu na rynku. Zdaniem Prezydenta Miasta R. forma i treść operatu szacunkowego odpowiadają przepisom prawa, a w szczególności regulacjom rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...]r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.). Ustalając komu należy się odszkodowanie organ pierwszej instancji uznał, że odszkodowanie z tytułu utraty własności nieruchomości oznaczonej numerem 1, o którym mowa w art. 73 ustawy należne jest małżonkom E. G.-P. i H. T. P. jako właścicielom tej nieruchomości, którzy wskutek wywłaszczenia ponieśli rzeczywistą szkodę. W tym względzie organ powołał się na pogląd wyrażony m. in. przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku składu siedmiu sędziów z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 3/09, że prawo do złożenia wniosku i ubiegania się o odszkodowanie w trybie art. 73 ust. 4 ustawy mają również nabywcy nieruchomości, działający w zaufaniu do wiary publicznej ksiąg wieczystych. Zgodnie z tym wyrokiem, uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., oraz przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarła umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w formie aktu notarialnego i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż celem, jaki musiał przyświecać ustawodawcy przy konstruowaniu przepisu art. 73 ustawy, musiało być stworzenie możliwości rzeczywistego i efektywnego ubiegania się o słuszne odszkodowanie. Dalej Prezydent Miasta R. zwrócił uwagę, że ani z postanowienia Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] r., sygn. akt [...] o dziale spadku i zniesieniu współwłasności, ani też z umowy sprzedaży nieruchomości z dnia [...]r. nie wynika, aby doszło do wyłączenia uprawnienia kolejnych właścicieli działki nr 2 do ubiegania się o przedmiotowe odszkodowanie. Strony postępowania nie poinformowały też organu aby została między nimi zawarta jakakolwiek inna umowa wyłączająca takie uprawnienie nabywców działki nr 2. Decydujące znaczenia ma zatem fakt, że przy sprzedaży działki nr 2 małżonkom P. doszło do umowy cesji wierzytelności w postaci przyszłego odszkodowania za część tej działki zajętej pod drogę publiczną. Odwołania od tej decyzji złożyli H. M. i P. H. H. M. zarzuciła, że sprzedając nieruchomość aktem notarialnym z dnia [...]r. nie scedowała na nabywców prawa do odszkodowania za "grunty zajęte pod drogę". Prawa tego nie zbyła również w późniejszym terminie i dlatego to jej należy się odszkodowanie jako właścicielce nieruchomości. P. H. zarzucił zaś, że odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę nie zostało wypłacone właścicielom przez 55 lat. Decyzję uważa za niesprawiedliwą gdyż nie ponosi winy za opieszałość organów. Po rozpoznaniu tych odwołań Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 i art. 138 § 2 kpa oraz art. 9a, art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną uchylił powyższą decyzję Prezydenta Miasta R. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda [...] dokonując oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego z punktu widzenia treści art. 73 ustawy z dnia 13 października 1997 r. stwierdził, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotnym jest rozważenie czy w ramach umów zawartych [...]r. i [...]r. w formie aktów notarialnych, strony oprócz przeniesienia prawa własności nieruchomości dokonały także przeniesienia prawa do przedmiotowego odszkodowania. Prawo do odszkodowania określone zarówno w art. 21 Konstytucji RP, jak i sprecyzowane w art. 73 ustawy jest bowiem niewątpliwie prawem związanym z własnością nieruchomości. Zdaniem Wojewody w żadnym z postanowień umowy z dnia [...]r. nie ma mowy o przeniesieniu jakichkolwiek innych uprawnień niż prawa własności, nie ma także odniesienia do norm z kodeksu cywilnego w sprawach nieuregulowanych. Z aktu tego nie wynika, by przedmiotem transakcji była nie tylko nieruchomość, lecz także wierzytelności. Woli dokonania takiej cesji nie można też domniemywać z zachowań sprzedającej, w szczególności z domagania się przez nią odszkodowania za część działki zajętą pod drogę. Przeciwnie z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, iż cesja taka nie była jej zamiarem, co oświadczyła w piśmie z 11 października 2013 r. Żadnych zapisów w tym względzie nie zawarto również w postanowieniu Sądu Rejonowego w R. z [...] r.. sygn. akt [...] o dziale spadku i zniesieniu współwłasności. Co prawda w treści umowy z [...] r. zawarto zapis, iż wszelkie prawa i obowiązki związane z nabytą nieruchomością, w tym także w zakresie odszkodowania za zajętą część nieruchomości stanowiącą pas drogowy A. i M. P. przenoszą na rzecz E. G.-P. i H. T. P., jednakże zgodnie z cywilistyczną zasadą, że nikt nie może przenieść na drugiego więcej praw aniżeli sam posiada, umową tą nie zostało przeniesione na rzecz nabywców prawo do tego odszkodowania. Za nietrafne uznał także Wojewoda powoływanie się na treść wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 3/09 w sytuacji gdy nie przesądzono w nim, że uprawnionymi do ubiegania się o odszkodowanie są wyłącznie podmioty, które po [...] r., ale przed wydaniem decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, zawarły umowę (w formie aktu notarialnego) przeniesienia własności nieruchomości zajętej pod drogę, z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i zostały wpisane jako właściciele do księgi wieczystej. W konsekwencji zdaniem organu II instancji uprawnionymi, na rzecz których Prezydent Miasta R. winien ustalić odszkodowanie za nieruchomość położoną w R., oznaczoną jako działka nr 1 o pow. 158 m2, zajętą pod drogę powiatową ul. [...], są współwłaściciele tej nieruchomości – H. M. i P. H., którzy w ustawowo wyznaczonym terminie wystąpili o ustalenie odszkodowania. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody [...] małżonkowie H. T. P. i E. G.-P. wnieśli o jej uchylenie. Zarzucili, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przez niewłaściwą interpretację tego przepisu. Podnieśli, że w dacie wydania przez Wojewodę [...] decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej przejście z mocy prawa na rzecz Miasta R. własności działki nr 1 o pow. 138 m2 oni byli ujawnieni w księdze wieczystej jako jej współwłaściciele. Nabyli jej własność działając w zaufaniu do zapisów w księdze wieczystej. W konsekwencji to oni ponieśli szkodę w związku z utratą własności tej działki i im powinno być wypłacone odszkodowanie. Normy zawarte w art. 73 ustawy miały w zamierzeniu prawodawcy stworzyć możliwość efektywnego ubiegania się o słuszne odszkodowanie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej w dniu 28 listopada pełnomocnik Wojewody [...] dodatkowo podniósł, że skarżący wniosek o wypłatę odszkodowania złożyli z uchybieniem terminu wynikającego z art. 73 ust. 4 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja zapadła z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z tymi przepisami za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne których własność przeszła z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. na rzecz Skarbu Państwa lub gminy wypłaca się odszkodowanie na wniosek ich właściciela złożony do dnia 31 grudnia 2005 r. Jak to przy tym zasadnie podniesiono w skardze ratio legis tych przepisów było stworzenie realnej możliwości właścicielowi nieruchomości ubiegania się o uzyskanie słusznego odszkodowania w związku z utratą przez niego własności nieruchomości. Skoro utrata własności nieruchomości następowała z dniem 1 stycznia 1999 r. to co do zasady odszkodowanie powinno być wypłacone podmiotom, które były właścicielami nieruchomości w tym dniu. Dla realizacji zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczenie, którego jedną z form była utrata prawa własności na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy, od reguły tej należy jednak dopuścić pewne wyjątki. Podstawy do takiego wyjątku zachodzą zdaniem Sądu w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy po 1 stycznia 1999 r. doszło do czynności rozporządzających nieruchomością zajętą pod drogę publiczną. W ich następstwie jeszcze przed wydaniem decyzji deklaratoryjnej o jakiej mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, na mocy zawartej przez nich w formie aktu notarialnego umowy kupna sprzedaży skarżący, zostali wpisani w księdze wieczystej jako właściciele. Nabywając nieruchomości skarżący zapłacili zbywcom cenę m. in. za jej część zajętą pod drogę publiczną, chociaż faktycznie nie stali się jej właścicielem. W konsekwencji to oni ponieśli realną szkodę materialną w związku z przejściem własności nieruchomości na rzecz Miasta R. W konsekwencji to im powinno być przyznane odszkodowanie o którym mowa w art. 73 ust. 1 i 4 ustawy. W tym względzie zarówno skarżący jak i organ pierwszej instancji zasadnie powołali się m. in. na wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 3/09, którego tezę Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Uprawnienie skarżących do żądania objętego postępowaniem odszkodowania zostało na nich przeniesione przez poprzednich właścicieli nieruchomości małżonków P. zgodnie z § 4 zawartej pomiędzy nimi umowy notarialnej z dnia [...] r. W związku z treścią tej umowy należało też przyjąć, że małżonkowie P. przenieśli na skarżących prawo do odszkodowania wynikające z wniosku złożonego przez nich w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. z zachowaniem przewidzianego terminu. Oznacza to, że za datę złożenia wniosku o odszkodowanie przez skarżących należało przyjąć datę złożonego w tym względzie wniosku przez ich poprzedników prawnych małżonków P., złożonego w dniu [...] r. (według daty wpływu do organu pierwszej instancji). Oznacza to zatem, że wniosek skarżący złożyli w terminie. Odnośnie przejścia na rzecz skarżących prawa do żądania przedmiotowego odszkodowania Sąd nie podziela stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji. Wbrew stanowisku Wojewody zarówno z treści postanowienia w dziale spadku i zniesienia współwłasności Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] r. sygn. akt [...] jak i z umowy notarialnej zbycia przez H. M. działki nr 2 małżonkom P., zawartej w dniu [...] r., należy wyprowadzić wniosek, że objęte było tymi aktami również prawo do żądania odszkodowania wynikające z treści art. 73 ustawy. Akty te dotyczyły bowiem całej powierzchni działki nr 2 o obszarze 1327 m2, a więc również tej jej części, która była zajęta pod drogę publiczną i formalnie w dacie podejmowania tych aktów stanowiła już własność Gminy R.. W konsekwencji również ta część działki nr 2 była zarówno przedmiotem rozliczeń w postępowaniu o spadku i zniesienie współwłasności jak i przedmiotem zbycia w formie aktu notarialnego z dnia [...] r. Do przyznania odszkodowania zarówno P. H. jak i H. M. doszłoby zatem z oczywistym pokrzywdzeniem skarżących, którzy zapłacili również za tę część działki. Nadto P. H. i H. M. otrzymaliby po raz drugi przysporzenie majątkowe za część działki nr 2 zajętej pod drogę publiczną, która została przecież rozliczona zarówno w postępowaniu przed sądem powszechnym jak i przy zawarciu umowy notarialnej z dnia [...] r. Odnośnie przedmiotowej umowy należy nadto zwrócić uwagę na zawarte w niej oświadczenie H. M., że będąca jej przedmiotem działka nr 2 o powierzchni 1327 m2 (ujawniona w księdze wieczystej) jest wolna od obciążeń i praw osób trzecich. Oświadczenie to zostało przy tym sformułowane już po złożeniu przez nią wniosku z dnia [...]r., potraktowanego jako żądanie z art. 73 ust. 4 ustawy. Należy z tego wyprowadzić wniosek, że umową tą H. M. przeniosła na nabywców małżonków P. również prawo do odszkodowania za tę część sprzedawanej nieruchomości, która była już zajęta pod drogę publiczną, z czego sprzedająca doskonale zdawała sobie sprawę. Wobec powyższego zasadnie przyjął organ pierwszej instancji, że odszkodowanie należy się skarżącym. Skutkuje to uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu odwołań uwzględni Wojewoda [...]przedstawioną wyżej ocenę prawną stanu faktycznego sprawy. sw