II SA/Gl 829/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2018 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zaniechania dalszych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) uchyla decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w sprawie uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. nr [...] i umorzenia postępowania przed organem I instancji, 3) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (ŚWINB) z dnia [...] r. znak [...] umarzająca postępowanie odwoławcze w wyniku rozpatrzenia odwołania P. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (PINB) z dnia [...] r. nr [...], znak sprawy [...] nakazującej P. T. (inwestorowi) zaniechania dalszych robót budowlanych realizowanych na działce nr 1 w [...] przy budynku usługowo-handlowym. Decyzja ŚWINB zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. PINB w wyniku wniosku P. P. podjął postępowanie w sprawie robót budowlanych prowadzonych w budynku, użytkowanym wcześniej jako pawilon handlowo usługowy, a obecnie, zgodnie ze zgłoszeniem dokonanym przez P. T., przeznaczonym na dom przedpogrzebowy. Starosta Z. w dniu [...] r. wydał zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. W wyniku tego postępowania ww. decyzją z dnia [...] r. PINB nakazał inwestorowi zaniechania dalszych robót budowlanych. Jak wynika z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, przedmiotowy obiekt zlokalizowany jest na części działki, która zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy L. wchodzi w skład jednostki strukturalnej oznaczonej symbolem 5.5 MNi, przewidującej jako funkcję wiodącą zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zaś jako funkcję uzupełniającą jako m.in. drobne nieuciążliwe funkcje usługowe i administracyjne . W tej sytuacji, zdaniem PINB, brak jest możliwości usytuowania na rzeczonej części działki obiektu, przeznaczonego do świadczenia tego rodzaju usług. W konsekwencji PINB uznał, iż ze względu na brak możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem nie ma podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego z zastosowaniem art. 51 ust. 1 pkt. 2 lub 3 pr. bud., stąd na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 pr. bud. należy zakazać prowadzenia dalszych robót. Jednocześnie w uzasadnieniu tej decyzji poinformowano o braku legitymacji w przypadku P. P., będącego właścicielem działki nie graniczącej bezpośrednio z działką nr 1. Od decyzji PINB odwołanie wniósł inwestor oraz P. P., przy czym ŚWINB rozpoznał te środki prawne oddzielnie, wydając dwie decyzje datowane na ten sam dzień tj. [...] r i oznaczone tymi samymi numerami - [...]. Jedną z nich, obecnie skarżoną, umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 ze względu na brak interesu prawnego i tym samym stosownej legitymacji po stronie P. P. Decyzja ta była przedmiotem kontroli Głównego Inspektora Nadzoru Budwoalnego, który w wyniku postępowania nieważnościowego odmówił stwierdzenia jej nieważności decyzją z [...] r., nr [...] (k. 28 akt sądowych). Decyzja ta, jak wynika z informacji GINB z [...]r., nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. Drugą natomiast uchylił decyzję PINB nakazującą zaniechanie dalszych robót z [...] r. i umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 38 § 1 pkt. 2 k.p.a. Jak stwierdzono w uzasadnieniu, działalność jaka ma być prowadzona w budynku po dokonaniu w nim zmian (przeróbek), nie może być zaliczona do uciążliwej i tym samym niezgodnej z planem miejscowym. W przypadku tej ostatniej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 830/17, działając z inicjatywy P. P., skargę odrzucił ze względu na nieuiszczenie wpisu. W skardze na decyzję ŚWINB z [...] r. w sprawie umorzenia postępowania odwoławczego P. P. zarzuca organowi odwoławczemu rażące naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 138 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 147 ust. 1 Zasad techniki prawodawczej, art. 6, 7 i 8 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz szeregu przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazanych w skardze. Skarżący zawnioskował o stwierdzenie nieważności zaskarżanych decyzji, względnie ich uchylenie, wydanie postanowienia o ich wstrzymaniu, dokonanie oceny prawnej przedmiotowej sprawy, przeprowadzenie rozprawy pod jego nieobecność oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie i to nie tylko w stosunku do decyzji ŚWINB umarzającej postępowanie ze względu na brak interesu prawnego skarżącego, ale także i wobec drugiej decyzji ŚWINB, dotyczącej uchylenia rozstrzygnięcia PINB i umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych wykonanych przez inwestora w budynku handlowo usługowym w [...]. Dwie okoliczności zdecydowały o tym, że Sąd zakresem rozpoznania objął także tą drugą decyzję. Po pierwsze - stosownie do art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kwestia rozstrzygnięta wspomnianą decyzją PINB pozostaje w granicach przedmiotowej sprawy sądowej, skoro na etapie postępowania odwoławczego SWINB bezpodstawnie dokonał rozdzielenia sprawy odwoławczej, zawisłej w wyniku odwołania złożonego przez inwestora oraz P. P.. Nie powinno budzić większych wątpliwości, że w świetle art. 138 § 1 k.p.a. in principio brak jest podstaw do wydania odrębnych pod względem podmiotowym decyzji odwoławczych, które zapadają w następstwie wniesienia odwołania od tej samej decyzji organu I instancji (por. wyrok NSA z 6 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 2437/16, CBOSA). Można uznać, iż w istocie rzeczy była to jedna decyzja w sensie formalnym, składająca się z dwu rozstrzygnięć (pierwszego umarzającego postepowanie odwoławcze z odwołania P. P. i drugiego uchylającego decyzję i umarzającego postępowanie w sprawie z odwołania inwestora). Po wtóre – nie ma w tym przypadku większego znaczenia postanowienie Sądu odrzucającą skargę na drugą z tych decyzji, skoro nastąpiło to ze względów czysto formalnych (nieuiszczenie wpisu). Postanowienie to, prawomocne, nie wywołuje zatem skutku negatywnego prawomocności, który powodowałby niemożność jego modyfikacji. Skutek negatywny mogą wywierać tylko orzeczenia sądowe rozstrzygające co do istoty sprawy, a więc tylko wyroki. Żadne prawomocne postanowienie sądu nie ma powagi rzeczy osądzonej. Jeśli chodzi o pierwszą decyzję (skarżoną), to w ocenie Sądu przedwczesne było stanowisko ŚWINB (podobnie jak i PINB) o braku legitymacji odwoławczej po stronie P. P. U podstaw takiej oceny leżało przekonanie, iż jest on właścicielem działki nr 1, która nie znajduje się w "bezpośrednim" sąsiedztwie działki inwestora o nr 1. Rozdziela je bowiem działka nr 2. Tym samym "nie znajduje się także w obszarze ewentualnego oddziaływania nieruchomości" (z uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej, s. 2). Stanowisko to zostało przyjęte a priori , bez badania (oceny) interesu prawnego, co powinno być dokonane tak z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa jak i stanu faktycznego sprawy. Przyjdzie zauważyć, iż organ I instancji prowadził postępowanie w trybie naprawczym, określonym w art. 50-512 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202, dalej: pr. bud.). Krąg stron takiego postępowania określa się na podstawie art. 28 k.p.a., a nie, jak przyjął to PINB, a w ślad za nim i ŚWINB, w oparciu o art. 28 ust. 2 pr. bud. teza 15 komentarza do art. 51 pr. bud. , M.Wincenciak w: Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III. Lex). Stroną będzie zatem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek P. P., wobec tego zachodzi pytanie czy jego żądanie znajduje oparcie w interesie prawnym. Odpowiedź organów orzekających w sprawie jest w tej kwestii negatywna, przy czym w uzasadnieniu swojego stanowiska powołują się one na przesłanki uznania za stronę wynikające z art. 28 ust. 2 pr. bud. Rzeczywiście, gdyby oceny tej dokonywać w kontekście wymogów wynikających z tego przepisu, byłoby wątpliwe czy skarżący ma przymiot strony. Należałoby bowiem wykazać, iż jego działka znajduje się w obszarze odziaływania nieruchomości nr 1, co może być trudne. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie dla wykazania interesu prawnego w sprawach z zakresu samowoli budowlanej, a także postępowań nadzwyczajnych, istotne są dwie okoliczności. Pierwsza – nie musi dojść do naruszenia przepisów prawa budowlanego, w tym norm określających warunki techniczne ( a więc tych, które konstytuują obszar oddziaływania w rozumieniu art. 28 ust. 2 pr. bud.). Interes prawny właściciela nieruchomości będzie uzasadniony tym, że ma on prawo do sprawdzenia w otwartym postępowaniu administracyjnym tego czy rzeczywiście do naruszenia tych (takich) norm nie doszło. I druga – źródłem interesu prawnego może być prawo własności nieruchomości w powiązaniu z postanowieniami planu miejscowego. W wyroku z dnia 31 stycznia 2018 r., II OSK 1572/17 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził następujący pogląd, który skład orzekający w pełni aprobuje: "Z prawa sąsiedzkiego można zatem wywieść interes prawny dla właściciela nieruchomości sąsiedniej, legitymujący go w świetle art. 28 k.p.a. do udziału w postępowaniu, które dotyczy oceny, czy inwestycja została zrealizowana zgodnie z planem miejscowym albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ochrona interesu prawnego związanego z prawem własności w ramach prawa sąsiedzkiego byłaby niepełna lub wręcz iluzoryczna, gdyby właściciel nieruchomości mógł bronić swego interesu prawnego tylko na etapie ustalania sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, zaś na etapie, na którym ten ustalony sposób zagospodarowania nieruchomości byłby realizowany, czyli np. na etapie budowy obiektu budowlanego, nie mógłby już bronić swojego interesu prawnego. W związku z tym w sprawach, w których nie jest to wyraźnie wykluczone przez przepisy prawa, np. art. 28 ust. 2 i art. 59 ust. 7 p.b., art. 28 k.p.a. powinno się wykładać i stosować w ten sposób, aby zapewnić właścicielowi nieruchomości udział w postępowaniu, które dotyczy oceny tego, czy sąsiednia nieruchomość została zabudowa zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego." Skarżący, co nie budzi wątpliwości, jako właściciel działki znajdującej się w sąsiedztwie działki inwestora, którą obejmowałby obszar analizy architektoniczno-urbanistycznej, w postępowaniu zmierzającym do ustalenia warunków zabudowy miałby przymiot strony (chodzi oczywiście o hipotetyczną sytuację, w której teren obejmujący obie działki nie byłby objęty planem miejscowym). Jego interes prawny podlegałby ochronie także w przypadku przyjęcia planu. Wobec tego, skoro postanowienia planu miejscowego ustalają sposób zagospodarowania nieruchomości dla terenu, na którym znajdują się działki należące do inwestora oraz do skarżącego, to ten drugi ma interes prawny w tym, aby w postępowaniu naprawczym sprawdzono czy sposób zagospodarowania działki inwestora pozostaje zgodny z planem. Tym samym stanowisko ŚWINB o braku w interesu prawnego po stronie P. P. w przedmiotowej sprawie nie znajduje uzasadnienia, naruszając przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Jeśli chodzi o drugą decyzję, objętą zakresem rozpoznania Sądu, to i w tym przypadku nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego. Pogląd, zgodnie z którym inwestycja polegająca na prowadzeniu robót w celu zmiany sposobu użytkowania pawilonu handlowo-usługowego na dom przedpogrzebowy w sytuacji, w której zgodnie z planem miejscowym teren jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową oraz usługi nieuciążliwe, nie koliduje z postanowieniami planu, jest co najmniej przedwczesny. Należy bowiem zauważyć, że spektrum usług świadczonych w ramach domu przedpogrzebowego w praktyce może obejmować zarówno sprzedaż rekwizytów funeralnych, przygotowanie wieńców, druk nekrologów, wynajem karawanów, organizację uroczystości pogrzebowych czy spotkań rodzinnych im towarzyszących, jak również przewóz zwłok, ich przechowywanie, balsamowanie czy nawet kremację. Nie ulega wątpliwości, że każda z tych usług w odmienny sposób koegzystuje z funkcją mieszkaniową. O ile działalność biurowa związana z organizacją pogrzebów czy produkcja trumien nie są uciążliwe dla funkcji mieszkaniowej występującej w sąsiedztwie, to już przechowywanie zwłok do momentu pogrzebu i organizowanie w tym okresie spotkań rodzinnych może stwarzać pewne niedogodności dla właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących związane chociażby przykładowo z większą ilością osób odwiedzających i w innym charakterze, nie wspominając już o ich odczuciach emocjonalnych (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2016 r., II OSK 390/16, CBOSA). NSA w wyroku z 30 czerwca 2017 r. II OSK 2734/15 (CBOSA) zwrócił uwagę, że prowadzenie domu pogrzebowego wiąże się ze świadczeniem usług o specyficznym charakterze, a poszerzenie tej działalności o pomieszczenie – tunel chłodniczy do przechowywania zwłok ludzkich na pewno nie mieści się w zakresie kontynuacji istniejącej już funkcji usługowej. Jest to bowiem nowy rodzaj specyficznej działalności, którą inwestor zamierza wprowadzić w obowiązujący na przedmiotowym terenie ład urbanistyczny. Jak wynika z dokumentacji zgłoszeniowej, przywołanej w uzasadnieniu decyzji ŚWINB, projekt budowlany przewiduje przygotowanie m.in. pomieszczenia do wystawiania trumien ze zwłokami, pomieszczenia do przygotowania zwłok do pochówku oraz na trumny oczekujące od pochówku. O tym czy usługi, świadczone w ramach domu przedpogrzebowego, mają charakter uciążliwy czy też nie są one uciążliwe i tym samym pozostają zgodne z postanowieniami planu miejscowego powinna zadecydować szczegółowa analiza poszczególnych rodzajów tychże usług, zważywszy zwłaszcza na to, że mogą one być bardzo różne w ramach ogólnej formuły "domu przedpogrzebowego". Kwestii tej organ odwoławczy nie wyjaśnił, podobnie zresztą jak i organ I instancji przyjmując a priorii niezgodność charakteru usług z planem miejscowym. W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. c p.p.s.a postanowił uchylić decyzję ŚWINB z dnia [...] r. znak [...] umarzającą postępowanie odwoławcze (pkt. 1) oraz uchylić drugą decyzję tego organu z tej samej daty i o tej samej sygnaturze uchylającą rozstrzygnięcie PINB i umarzającą postępowanie pierwszoinstancyjne (pkt. 2) ze względu na konieczność wyjaśnienia zasygnalizowanej wyżej kwestii, dokonania stosownych ustaleń oraz podjęcia rozstrzygnięcia znajdującego uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym sprawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z 205 § 1 i 212 § 1 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji obowiązany będzie uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia wyroku.