II SA/Gl 829/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 sierpnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu P. M., M. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 22 maja 2025 r., nr SKO.OS/41.9/211/20254636/AK w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza solidarnie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżących kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną sprzeciwem decyzją z dnia 22 maja 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło decyzję Prezydenta Miasta D. odmawiającą zobowiązania P. M. i M. M. , posiadaczy samoistnych działki o nr geodezyjnym [...], położonej w D. przy ul. [...] , do przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na terenie należącej do R. S. działki o nr geodezyjnym [...]. Decyzja Kolegium została wydana w następstwie rozpatrzenia odwołania R. S. . W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło przebieg dotychczasowego postępowania, w tym m.in. wskazało, że od odmownej decyzji organu I instancji odwołanie wniósł R. S. . Według niego opinia biegłego, na której oparł rozstrzygnięcie organ I instancji, wprowadza w błąd, nie analizuje istoty problemu, zawiera szereg nieścisłości, błędów metodologicznych oraz braków w przeprowadzonych badaniach, które uniemożliwiają uznanie opinii za w pełni rzetelną i odpowiadającą rzeczywistym warunkom panującym na działce odwołującego się. W uzasadnieniu strona doprecyzowała podniesiony zarzut i dołączyła do odwołania pismo zatytułowane "Odpowiedź na opinię biegłego z dnia 17 stycznia 2025 roku". Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzją nie może się ostać w obrocie prawnym, a w sprawie zastosowanie znajdzie art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że nie mogło zastosować art. 136 § 1 k.p.a. Według Kolegium uzasadnienie decyzji organ I instancji oparł w całości na opinii biegłego sporządzonej w listopadzie 2024 r. pt. "Ekspertyza hydrologiczna w sprawie zmiany stanu wody na gruncie dla działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] położonych w D. ", nie dokonując jednak oceny pozostałych dowodów zgromadzonych w sprawie. Organ I instancji bezkrytycznie i bezrefleksyjnie powielił tezy zawarte w tej opinii, nie dokonując nawet kontroli tego dowodu pod względem prawidłowości wyprowadzanych wniosków w świetle okoliczności sprawy. Idąc za tą opinią organ I instancji stwierdził, że stagnowanie wody na działce [...] może być spowodowane przez szereg różnorodnych czynników: wysokie występowanie wód gruntowych (zaskórnych), roboty ziemne prowadzone na styku działek [...] i [...], które doprowadziły do zmiany nachylenia terenu w kierunku dziatki [...] . Dodatkowo teren dojazdu do dziatki [...] i innych położonych na tym obszarze, zostały pokryte kostką brukową - materiałem słabo przepuszczalnym i woda opadowa oraz roztopowa nie ma możliwości wsiąkania w grunt. Na zmianę stosunków wodnych na przedmiotowym obszarze mogła mieć również wpływ przebudowa rowu melioracyjnego na działce nr [...] oraz przepustu pod drogą [...] . Tymczasem według Kolegium przedmiotem postępowania winno było być zbadanie jaki był ostatnio niezakłócony stan wody na gruncie działek nr [...] i [...] , czy doszło do jego zmiany, a zwłaszcza czy zachowanie posiadaczy działki nr [...] doprowadziło do zmiany stanu wody na ich gruncie ze szkodą dla gruntu sąsiedniego. Kolegium zauważyło jednocześnie, że R. S. , w piśmie przekazanym drogą mailową do organu I instancji, poinformował, że w wyniku prac ziemnych prowadzonych na działce [...] doszło do zmiany stanu wody na gruncie jego nieruchomości nr [...] . Powyższa zmiana została spowodowana poprzez zasypanie, w czasie zakładania żywopłotu, odwodnienia znajdującego się na działce [...] , które przed wykonaniem żywopłotu działało poprawnie, odwadniając działki [...] i [...] . Skutkiem zasypania odwodnienia jest zalewanie działki [...] oraz wybudowanego na jej terenie domu. W związku z tym zdaniem Kolegium obowiązkiem organu I instancji w sprawie było ustalenie, czy swym zachowaniem posiadacze działki nr [...] doprowadzili do zmiany stanu wody na swoim gruncie ze szkodą dla działki nr [...] stanowiącej oraz kiedy szkoda ta wystąpiła. Kolegium przypomniało także, że ciężar dowodowy w sprawie spoczywa na organie administracyjnym prowadzącym postępowanie. Nie można zatem odrzucić argumentów strony tylko dlatego, że nie posiada ona stosownego wykształcenia czy kwalifikacji, które co najmniej winny być takie same jak wykonawcy ekspertyzy. Organ I instancji całkowicie pominął przy tym uwagi i wnioski strony odwołującej. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że dla uzupełnienia, czy wręcz weryfikacji wywodów sporządzonej opinii może okazać się koniecznym powołanie w sprawie innego biegłego. Ponadto organ I instancji nie ustalił, czy zagłębienie wzdłuż działek [...] i [...] , widoczne mapach historycznych, zabezpieczało działkę nr [...] przed zalewaniem i czy wyrównanie terenu działki nr [...] i likwidacja ww. zagłębienia doprowadziło/doprowadza do zalewania działki nr [...] . Jednocześnie jeżeli zagłębienie to zostało zastąpione odwodnieniem, to czy jego wykonane spełnia swoją funkcję i nie tylko odbiera wody z terenu działki nr [...] , ale i zabezpiecza przed zalewaniem działkę nr [...] . Istotne jest także wykazanie w sprawie o jaką konkretnie instalację odwodnieniową stronie odwołującej się chodzi, gdzie ona przebiega, jak została wykonana i czy spełnia swoje zadanie, gdyż strona odwołującą się podnosi, iż odwodnienie przed zasypaniem było wypełnione keramzytem i nie zamarzało w zimie, co obecnie zdaniem tej strony ma miejsce i powoduje, że dochodzi do podtopień. Zdaniem Kolegium w aktach sprawy zabrakło także dowodów na okoliczność czy podjęte na działce nr [...] prace spowodowały zmianę ilości wody gromadzonej na terenie tej działki, zmianę intensywności jej spływu, zmianę parametrów absorbcji wody przez ten grunt, etc. Organ nie dokonał/nie zlecił wykonania bowiem żadnych prac geologicznych czy geotechnicznych, czy badania podłoża gruntowego na działce o nr [...] , które pozwoliłyby na ustalenie czy nastąpiła wymiana i nawiezienie warstwy gruntu, czy wykonano na tym gruncie podścielenia z wykorzystaniem foli z tworzyw sztucznych, jak to wskazuje odwołująca się strona. W aktach zabrakło również mapy z naniesionym kierunkiem spływu wód przed zmianą dokonaną na działce nr [...] , jak i po tej zmianie. Zabrakło także ustalenia kiedy konkretnie do tych zmian doszło i kiedy wystąpiła szkoda na działce nr [...] . W sprzeciwie od powyższej decyzji P. M. i M. M. zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie jest obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy, a postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, stanowiące podstawę decyzji z dnia 31 stycznia 2025 r. zostało przeprowadzone w sposób kompleksowy i obiektywny. W związku z podniesionymi zarzutami wnoszący sprzeciw wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji z dnia 31 stycznia 2025r., oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wskazało przy tym, że jego rozstrzygnięcie ma na celu zapewnienie pełnej realizacji obowiązków wynikających z zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu skutkującym wydaniem decyzji administracyjnej rodzącej skutki finansowe dla budżetu państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że na podstawie art. 9 pkt 7 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, od dnia 1 czerwca 2017 r. wprowadzono do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucję sprzeciwu, który przysługuje od rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej "p.p.s.a.") stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest sprzeciw strony od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Zakwestionowane przez stronę wnoszącą sprzeciw rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i ma charakter kasacyjny. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy, gdyż w obowiązującym stanie prawnym w świetle powołanego powyżej art. 64a p.p.s.a. jedynym środkiem zaskarżenia pozwalającym na poddanie wydanej w toku postępowania administracyjnego decyzji kasacyjnej kontroli sądu administracyjnego jest sprzeciw od tej decyzji. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia, różniącym się istotnie od klasycznej skargi. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty. Z tego względu sąd rozpoznaje sprzeciw, co do zasady, na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Wskazać także należy na art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Konsekwencją powołanych powyżej uregulowań prawnych zawartych w przepisach p.p.s.a jest to, że sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy ocenia, czy w realiach danej sprawy organ ten zasadnie skorzystał z możliwości wydania takiej decyzji, czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego, rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej, jest więc przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny rozstrzygnąć zatem musi kwestię, czy na etapie postępowania odwoławczego wystąpiły przesłanki do odstąpienia przez organ II instancji od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga odniesienia się do treści art. 138 § 2 k.p.a. W świetle tego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dla wykładni art. 138 § 2 k.p.a. istotne znaczenie ma art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza norm procesowych wynikających z powyższych przepisów k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy może skorzystać z wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia do skasowania decyzji organu I instancji tylko w sytuacji, w której organ ten, stosując środki wskazane w art. 136 § 1 k.p.a., nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Badając w niniejszej sprawie – w świetle powyższych kryteriów – zasadność wydania przez Kolegium na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. zakwestionowanej sprzeciwem decyzji Sąd stwierdził, że okoliczności, jakimi kierował się organ odwoławczy, nie uzasadniały uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zadaniem organu odwoławczego było ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Zważywszy, że w postępowaniu przed organem I instancji przeprowadzony został dowód ze sporządzonej przez biegłego opinii w postaci ekspertyzy hydrologicznej, zadaniem organu odwoławczego było więc dokonanie oceny tego dowodu i wyciągniętych na jego podstawie wniosków. Jednak zdaniem Sądu dokonana przez Kolegium ocena tej opinii nie dawała wystarczających podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Przede wszystkim w jej wyniku Kolegium stwierdziło, że nie wykluczone może okazać się powołanie w sprawie innego biegłego, a to dla uzupełnienia czy wręcz weryfikacji wywodów już sporządzonej opinii. W ocenie Sądu przesłanką do wydania decyzji kasacyjnej w realiach rozpoznawanej sprawy mogłoby być kategoryczne stwierdzenie konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii innego biegłego. Samo stwierdzenie potencjalnej możliwości zaistnienia takiej sytuacji jest w ocenie Sądu niewystarczające do skorzystania przez organ odwoławczy z kompetencji kasacyjnych. W realiach rozpoznawanej sprawy Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji, zarzucając bezkrytyczną akceptację stanowiska przedstawionego w opinii biegłego sporządzonej w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego i brak oceny pozostałych dowodów zgromadzonych w sprawie. Krytycznie odniosło się także do samej opinii i zawartych w niej wniosków. Jednak zarzucając organowi I instancji brak oceny pozostałych dowodów zgromadzonych w sprawie Kolegium w istocie także ich nie oceniło, a przynajmniej nie dało temu wyrazu w uzasadnieniu swojej decyzji, w istocie poprzestając na powieleniu zarzutów podnoszonych przez stronę odwołującą. Podważając opinię biegłego Kolegium powinno było konkretnie wskazać w oparciu o jakie inne dowody, znajdujące się w aktach sprawy doszło do wniosków odmiennych od tych, które w oparciu o wiedzę specjalistyczną zostały przedstawione przez biegłego. Tymczasem takiego konkretnego wskazania brak w zaskarżonej decyzji. W ramach merytorycznego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy może powziąć wątpliwości co do stanowiska biegłego przedstawionego w opinii sporządzonej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Jednak zanim zacznie rozważać skorzystanie z kompetencji kasacyjnych, powinien rozważyć zwrócenie się do biegłego o wyjaśnienie tych wątpliwości. Takie działanie, zdaniem Sądu, mieści się w ramach zakresu dopuszczalnego uzupełniającego postępowania dowodowego. Zwrócenie się o takie wyjaśnienia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, zwłaszcza jeżeli w ramach odpowiedzi biegły w istocie precyzuje swoje dotychczasowe wypowiedzi lub uwypukla określone elementy swojego stanowiska w celu wzmocnienia argumentacji mającej przemawiać za zasadnością wniosków końcowych sformułowanych w opinii. Tymczasem w realiach rozpoznawanej sprawy Kolegium przedwcześnie zaniechało skorzystania z możliwości zwrócenia się do biegłego o takie wyjaśnienia, a jednocześnie nie przedstawiło przekonującej argumentacji uzasadniającej takie zaniechanie. Zamiast zatem uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia, Kolegium powinno było skonfrontować opinię z resztą zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego a nie tylko ze stanowiskiem i twierdzeniami strony odwołującej, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji w sposób respektujący wymagania wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. Następnie powinno było rozważyć wyjaśnienie ewentualnych wątpliwości dotyczących opinii poprzez zwrócenie się do biegłego. Gdyby zaś te okazały się niewystarczające, to dopiero po kategorycznymi, a jednocześnie odpowiednio uargumentowanym stwierdzeniu konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii innego biegłego bądź wydania opinii uzupełniającej, wymagającej kolejnych oględzin terenu działek objętych postępowaniem, Kolegium mogło rozważyć skorzystanie z kompetencji kasacyjnych. Mając na względzie powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zakwestionowana sprzeciwem decyzja Kolegium narusza art. 138 § 2 k.p.a. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd rozstrzygnął w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. Prowadząc ponownie postępowanie Kolegium, kierując się przedstawioną powyżej oceną prawną Sądu, rozpatrzy wniesione w sprawie odwołanie, bacząc przy tym aby dochowana została zasada dwuinstancyjności postępowania i związana z nią rola organu odwoławczego, polegająca na ponownym merytorycznym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu indywidualnej sprawy administracyjnej.