II SA/Gl 83/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant referent-stażysta Jolanta Czarnata po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ochrony gruntów rolnych i leśnych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta W. zezwolił na czasowe wyłączenie z produkcji rolnej na okres od [...] r. do [...] r. grunt rolny II klasy pochodzenia mineralnego o powierzchni [...] ha, z parceli nr [...], ustalając jednocześnie obowiązującą z tytułu tego wyłączenia opłatę roczną płatną od [...] r. Decyzją tą zobowiązał również jej adresata Przedsiębiorstwo A z siedzibą w K. /dalej [...]/ do rekultywacji objętego nią gruntu "w kierunku wodnym" oraz do zdjęcia i przewiezienia warstwy humusu o miąższości [...] cm. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] podjętą również na podstawie art. 4 ust. 13, art. 5, art. 11, art. 12 i art. 14 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /obecnie Dz.U. z 2004 r. Nr 121 poz. 1266 ze zm., zwanej dalej ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych/ Starosta W. udzielił zaś w/w Przedsiębiorstwu zgody na czasowe wyłączenie z produkcji rolniczej od [...]r. do [...] r. użytku rolnego klasy IIIa pochodzenia mineralnego o powierzchni [...] ha wchodzącego w skład powołanych w tej decyzji parcel. Również tą decyzją ustalił związane z wyłączeniem opłaty roczne oraz nałożył obowiązek zdjęcia warstwy humusu i przeprowadzenia rekultywacji "w kierunku wodnym". Kolejnymi decyzjami z dnia [...] nr [...] i nr [...], wydanymi dodatkowo na podstawie art. 155 Kpa, organ ten przedłużył Przedsiębiorstwu A udzielone wcześniej zezwolenia na czasowe wyłączenie kolejnych gruntów z produkcji rolniczej /o powierzchni [...] ha i [...] ha/ obciążając jednocześnie korzystające z wyłączenia Przedsiębiorstwo ustalonymi w tych decyzjach opłatami rocznymi. Wyrażenie zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej nastąpiło celem umożliwienia Przedsiębiorstwu A eksploatacji położonych na nich złóż kruszyw naturalnych, poprzedzającej budowę na tym terenie zbiornika wodnego "R.". Wnioskami z dnia [...] r. Przedsiębiorstwo A w K. /dalej [...]/ domagało się od Starosty W. uchylenia w/w decyzji w części orzekającej o ustaleniu wysokości opłat rocznych i obowiązku ich uiszczenia, od dnia obowiązywania decyzji Starosty W. z dnia [...] r. nr [...] o zatwierdzeniu gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W następstwie zmiany klasyfikacji objęte wyłączeniem z produkcji rolniczej grunty utraciły bowiem swój dotychczasowy, dający podstawę do wyłączenia, charakter. W następstwie zajęcia tych gruntów /objętych prowadzoną przez Przedsiębiorstwo A eksploatacją kruszyw/ pod "[...]", teren ten uległ degradacji i jest rolniczo nieprzydatny. Stanowi on obecnie w przeważającej części nieużytki, tereny różne i wody stojące. Po rozpoznaniu tych wniosków wydaną z upoważnienia Starosty W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] r., odmówiono uchylenia wskazanych w niej decyzji administracyjnych /w żądanych częściach/. Jako podstawę tej decyzji wykazał organ orzekający art. 155 Kpa. W jej uzasadnieniu stwierdził, że objęte pozwoleniami na wyłączenie z produkcji rolniczej grunty były rezerwowane pod budowę zbiornika przeciwpowodziowego polderu "[...]", który ma służyć ochronie przeciwpowodziowych obszarów w dolinie O. oraz miasta R. W dacie wydania objętych wnioskami decyzji ujęte w nich grunty stanowiły użytki rolne i ich wyłączenie z produkcji rolnej, celem wykorzystania na eksploatację kruszyw, wymagało wydania zezwolenia na postawie art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z wyłączeniem tym wiązał się też obowiązek ustalenia należności i opłat rocznych obciążających korzystającego z wyłączenia. Obowiązek ponoszenia tych opłat powstał od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Grunt rolny wyłączony czasowo z produkcji rolniczej nie przestaje być przy tym gruntem rolnym, a na czas wyłączenia jest jedynie inaczej użytkowany. Ponoszenie opłat z tytułu zarówno trwałego jak i czasowego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej stanowi swoistą rekompensatę za niemożność rolniczego korzystania z tych gruntów, które co do zasady powinny być wykorzystywane tylko rolniczo. Obowiązek ponoszenia tych opłat nie wygasa z chwilą zmiany gleboznawczej klasyfikacji objętych wyłączeniem gruntów, jeżeli do zmiany tej doszło już po ich wyłączeniu z produkcji rolniczej, tym bardziej gdy zmiana ta jest następstwem degradacji gruntów spowodowanej ich eksploatacją na cel zgodny z decyzją o wyłączeniu. Jest oczywistym, że wydobycie z takiego gruntu kopalin powoduje jego degradację. Właściwy stan gruntu umożliwiający jego ponowne rolnicze użytkowanie powinien być przywrócony przez dokonanie jego rekultywacji potwierdzonej decyzją o jej zatwierdzeniu, w której możliwe jest też wygaszenie opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Taki też obowiązek /rekultywacji/ został nałożony na Przedsiębiorstwo A w decyzjach zezwalających na czasowe wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Odnosząc się do powołanej podstawy prawnej decyzji organ I instancji stwierdził, iż brak jest podstaw do przyjęcia /zgodnie z art. 155 Kpa/ aby za uchyleniem objętych wnioskami decyzji przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. W odwołaniu od tej decyzji Przedsiębiorstwo A w K. zarzuciła, że nie żądała uchylenia decyzji w trybie art. 155 Kpa ale na podstawie art. 162 § 1 Kpa, a to wobec bezprzedmiotowości naliczenia opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. W postępowaniu o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej bierze się stan wynikający z ewidencji gruntów. Może się jednak zdarzyć, że stan ten różni się od stanu faktycznego. Tak też było przy wydawaniu przedmiotowych decyzji kiedy to już objęte nimi grunty nie nadawały się do rolniczego wykorzystania, gdyż były już zdewastowane w następstwie robót ziemnych związanych z budową zbiornika przeciwpowodziowego polderu "[...]". W następstwie tej dewastacji grunty te przeznaczone pod czaszę zbiornika wodnego stały się nieużytkami, a w ewidencji gruntów figurowały w dalszym ciągu jako grunty rolne. Do zgodności stanu faktycznego ze stanem prawnym doszło w momencie wydania decyzji z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającej zmianę gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Z tą datą powstały już przesłanki wygaszenia decyzji w części dotyczącej ponoszenia opłat związanych z wyłączeniem z produkcji rolniczej. W tym bowiem zakresie postanowienia tych decyzji stały się bezprzedmiotowe. Jest przy tym oczywiste, że takie wygaszenie leży w interesie odwołującego się Przedsiębiorstwa, zobowiązanego do ponoszenia tych opłat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, dokonując analizy przepisów art. 2 ust. 1 pkt 7, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 11, art. 12 i art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stwierdziło, że uchylenie opłat z tytułu czasowego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej może nastąpić jedynie po wydaniu decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną. Jak wynika natomiast z protokołu przeprowadzonych w dniu [...] r. oględzin, przedmiotowy teren nie został zrekultywowany. Na działce nr [...] trwa w dalszym ciągu eksploatacja kruszywa, zaś na pozostałych działkach została ona zakończona i w większości stanowią one wyrobiska pożwirowe zalane wodą. Aby jednak uznać ich rekultywację za zakończoną należy uporządkować obrzeża wyrobisk przez rozplantowanie zgromadzonego na ich brzegach nadkładu i uformowanie skarpy według zatwierdzonego planu ruchu zakładu. SKO podzieliło też w całości ocenę prawną organu I instancji co do wpływu wydania decyzji o zmianie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, na ziszczenie się podstaw do wygaszenia decyzji w części odnoszącej się do ponoszenia opłat związanych z wyłączeniem gruntów z produkcji rolniczej. W skardze do sądu administracyjnego wniesionej przez przedsiębiorstwo A w K. oraz w odpowiedzi na skargę strony posłużyły się w ogólnym zarysie argumentacją prezentowaną w postępowaniu odwoławczym. Skarżąca zaakcentowała, że dostęp do gruntów celem wyeksploatowania z nich kruszywa uzyskała na podstawie umowy zawartej z inwestorem zbiornika przeciwpowodziowego tj. Zarządem A w G., na którego też wniosek została wydana w dniu [...] r. decyzja o zmianie gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja pomimo częściowo niedostatecznego uzasadnienia odpowiada co do zasady obowiązującemu prawu. Zarzut niedostatecznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika z faktu, że nie powołano w niej podstawy materialno-prawnej wydanego orzeczenia oraz nie odniesiono się do zakwestionowanej w odwołaniu podstawy oparcia decyzji organu I instancji na treści art. 155 Kpa. Uchybienie to nie mogło mieć jednak zdaniem Sądu istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. zwanej dalej ustawą p.p.s.a./. Uzasadnienie tej decyzji wykazuje bowiem jednoznacznie, że została ona wydana na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kpa i pomimo niewskazania tego przepisu SKO należycie wywiodło, iż nie miał on w rozpatrywanej sprawie zastosowania. Oceniając zaskarżoną decyzję co do meritum Sąd uznał, iż zasługuje na pełną akceptację stanowisko organów obu instancji, że wydanie przez Starostę W. w dniu [...] r. decyzji, którą doszło do zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów objętych decyzjami w stosunku do których zostały złożone wnioski o ich częściowe wygaszenie, co spowodowało zmianę sytuacji faktycznej i prawnej skutkującej bezprzedmiotowością tych decyzji - w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 Kpa. Na akceptację zasługuje też uzasadnienie tego stanowiska zawarte w zaskarżonej decyzji SKO. Podkreślenia wymaga, że decyzja o zmianie gleboznawczej klasyfikacji gruntów może wywoływać skutki prawne tylko na przyszłość a nie ex tunc. Nie wynika z niej, że stwierdzona nią klasyfikacja istniała już w dacie wydania decyzji objętych wnioskami o wygaszenie. Wydając te decyzje i nakładając obowiązki ponoszenia opłat rocznych Starosta W. był przy tym związany danymi wynikającymi z aktualnej wówczas ewidencji gruntów /zobacz w tym względzie m.in. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 1989 r. sygn. akt SA/Wr 1168/88, ONSA 1989/2/78 – mający odpowiednie zastosowanie/. W konsekwencji w świetle treści art. 2 ust. 1 pkt 7, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 1 i art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zasadne było obciążenie skarżącej opłatami rocznymi z tytułu czasowego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej na jej wniosek. Z żadnego przepisu prawa nie wynika aby obowiązek uiszczenia opłat związanych z czasowym wyłączeniem stał się bezprzedmiotowy z chwilą utraty przez objęte wyłączeniem grunty właściwości lub charakteru, który powodował obowiązek uzyskania pozwolenia na ich wyłączenie, jeżeli utrata tych właściwości lub charakteru jest następstwem wykorzystania tych gruntów zgodnie z celem ich wyłączenia. Takie unormowanie wydaje się oczywiste gdy zważy się, co podkreśliło SKO, że co do zasady użycie gruntu zgodnie z celem jego wyłączenia z produkcji rolniczej skutkuje pozbawieniem go właściwości gruntu rolniczego. Opłaty roczne mają w takiej sytuacji niejako rekompensować szkody dla rolniczego wykorzystania gruntu przez okres tego wyłączenia. Inaczej statuowanie opłat rocznych nie byłoby racjonalne i należałoby je zastąpić świadczeniem jednorazowym, czego jednak prawodawca nie uczynił. W konsekwencji zasadnie przyjęły organy obu instancji, że obowiązek płacenia opłat rocznych obciąża skarżące Przedsiębiorstwo przez cały okres wyłączenia chyba, że wcześniej wyłączonym gruntom zostanie przywrócony ich rolny charakter w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wówczas bowiem ponownie staną się one gruntami rolnymi. Dopiero też wówczas odpadnie wynikająca z art. 12 ust. 1 ustawy podstawa naliczenia opłat rocznych. Nie będzie już bowiem wówczas podstaw do twierdzenia, że grunty te zostały wyłączone z produkcji rolniczej. Do przywrócenia takiego charakteru tych gruntów może zaś dojść w następstwie ich rekultywacji o jakiej mowa w Rozdziale 5 powołanej ustawy. Zgodnie z jej art. 20 ust. 1 obowiązek rekultywacji objętych postępowaniem gruntów obciąża skarżącą. Jak wynika z protokołu oględzin z dnia [...] r. skarżąca takiej rekultywacji co do przedmiotowych gruntów nie przeprowadziła. W tym przedmiocie nie kwestionowała też ustaleń organów obu instancji. Należy też zważyć, że przywrócenie rolnego charakteru tych gruntów może być również wynikiem ich rekultywacji "w kierunku wodnym", a to w związku z art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Obowiązek rekultywacji właśnie w tym kierunku został przy tym nałożony na skarżącą decyzjami zezwalającymi na wyłączenie gruntów, którego to obowiązku skarżąca nie kwestionowała. Należy też podkreślić, że skarżąca nie wykazała w żaden sposób, że do utraty przez objęte postępowaniem grunty charakteru rolnego doszło już przed wydaniem objętych wnioskami o wygaszenie decyzji i to w następstwie działań innego podmiotu. Gdyby nawet tak było w istocie to okoliczność ta nie stanowiłaby zdaniem Sądu podstawy przyjęcia, że decyzje o wyłączeniu z produkcji rolnej i naliczenia opłat rolnych stały się bezprzedmiotowe skoro zostały one wydane przy założeniu ustalenia, ze objęte nimi nieruchomości miały rolny charakter. Należałoby też zadać wówczas pytanie, dlaczego skarżąca występowała o wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej skoro, jak twierdzi, nie miały one już wówczas rolnego charakteru. Z tych wszystkich względów, również zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą skargę, brak było określonych w art. 162 § 1 pkt 1 Kpa podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia objętych żądaniami skarżącej decyzji – w części dotyczącej opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Jak już bowiem stwierdzono wymóg uiszczenia opłat rocznych przez cały okres, w którym na skutek czasowego wyłączenia objęte tym wyłączeniem grunty są pozbawione rolnego charakteru w rozumieniu art. 2 ust. 1 o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowi istotę ustalania tych opłat na podstawie art. 12 ust. 1. Oznacza to, że zaskarżona decyzja odpowiada obowiązującemu prawu. Skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. SJ/