II SA/Gl 83/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Protokolant starszy sekretarz Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2007 r. sprawy ze skargi G. J. i R. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] oraz orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Pismem z dnia [...] 2005 r. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. /dalej PINB/ skierował do G. i R. J. upomnienie oparte na przepisie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. z 2002 r. nr 110, poz. 968 z późn. zm. – dalej zwana u.p.e.a./. W upomnieniu tym wezwał on adresatów do wykonania nakazów zawartych w dwóch decyzjach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] r. nr [...] i nr [...] utrzymanych w mocy decyzjami [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. /dalej [...]WINB/ z dnia [...] r. nr [...] i nr [...]. Wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 1320/03 i II SA/Ka 1321/03 zostały także oddalone skargi na te ostatnio wymienione decyzje. Orzeczone nakazy dotyczyły obowiązku wykonania rozbiórki obiektów budowlanych zlokalizowanych na parceli nr A położonej przy ul. [...] w T.. W upomnieniu podano, że przeprowadzona w dniu [...] 2006 r. wizja lokalna dowiodła niewykonania nałożonego obowiązku. Jednocześnie zobowiązani zostali uprzedzeni, że w przypadku niewykonania nałożonych obowiązków w terminie 7 dni od doręczenia upomnienia, zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. W odpowiedzi na upomnienie G. i R. J. wnieśli o zawieszenie wykonania orzeczonych nakazów rozbiórki na okres do [...] 2006 r. Podali, że oczekują na wydanie przez Prezydenta Miasta T. decyzji ustalającej warunki zabudowy, a objęte nakazami rozbiórki obiekty /kontenery i barakowozy/ mają stanowić zaplecze przyszłej budowy. Odpowiadając na ten wniosek PINB w piśmie z dnia [...] 2006 r. wyjaśnił, że nie może przychylić się do niego. Jednocześnie wskazał, że niewykonanie orzeczonych nakazów rozbiórki skutkować będzie odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obiektów przewidzianych do realizacji na działce nr A. Wraz z tym pismem skarżącym doręczono sporządzony także w dniu [...] 2006 r. tytuł wykonawczy i wraz z odrębnie sporządzoną w tej samej dacie klauzulą o skierowaniu przedmiotowego tytułu do egzekucji. Pismem z dnia [...] 2006 r. zobowiązani wnieśli do organu egzekucyjnego zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego domagając się: sprecyzowania co oznacza "termin niezwłoczny" oraz wyjaśnienie kiedy organ uzna wykonanie nałożonego obowiązku i w jaki sposób powinien on zostać wykonany, bowiem chcą go wykonać dobrowolnie. Podnieśli także błędne powołanie się w tytule wykonawczym na uchylony przepis art. 37 u.p.e.a., niezgodne z prawem czerpanie przez Gminę T. korzyści z tytułu płaconych przez nich podatków od obiektów objętych nakazem rozbiórki oraz zarzucili nierówne /wybiórcze/ traktowanie przez PINB stron w prowadzonych przez niego postępowaniach wskazując jako przykład sprawę budowy cmentarza komunalnego. W związku z tym, że PINB przekazał opisane wyżej zarzuty do [...]WINB, ten ostatni organ postanowieniem z dnia [...] 2006 r. przesłał je do załatwienia organowi I instancji stwierdzając, że stosownie do przepisu art. 34 § 1 u.p.e.a. zgłoszone zarzuty rozpatruje organ egzekucyjny po zasięgnięciu opinii wierzyciela. Następnie postanowieniem z dnia [...] r. PINB działając w oparciu o art. 34 § 4 u.p.e.a. odrzucił wniesione zarzuty uznając je za bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu wskazał, że do wykonania obowiązku rozbiórki zobowiązani powinni przystąpić z dniem, w którym decyzja nakładająca ten obowiązek stała się ostateczna. Wykonanie orzeczonego obowiązku uznaje organ egzekucyjny po zawiadomieniu go przez osoby zobowiązane i potwierdzeniu podczas kontroli jego wykonania. Wyjaśnił, że wskazany w tytule wykonawczym art. 37 u.p.e.a. nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów wskazał, że prowadzi sprawę dotyczącą nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych na działce nr A, a podniesione w zarzutach zastrzeżenia dotyczące sprawy prowadzonej w trybie art. 32, art. 33, art. 34 i art. 35 ustawy Prawo budowlane nie dotyczą jego zadań i kompetencji. Od tego postanowienia zobowiązani wnieśli zażalenie do [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Podnieśli w nim ponownie sprawę toczącego się od 2002 r. postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla terenu, na którym zostały posadowione obiekty podlegające przymusowej rozbiórce. Toczące się postępowanie egzekucyjne odbierają oni jako kontynuację walki o prawo własności do terenu. Wskazuje na to, ich zdaniem, brak precyzyjnej odpowiedzi na czym ma polegać nakazana rozbiórka w sytuacji, gdy chcą ją wykonać dobrowolnie "zgodnie z prawem i zdrowym rozsądkiem". Mają dźwig i środki transportu by przemieścić kontenery z jednego miejsca na inne miejsce, nie wiedzą jednak czy może to się odbyć w granicach tej samej działki, czy też mają je przenieść na inną działkę. Podnieśli wreszcie, że na terenie miasta zostało posadowionych wiele barakowozów i kontenerów spełniających funkcje tymczasowego zaplecza magazynowego, jednak władza budowlana nie zachowuje się w stosunku do nich w sposób tak restrykcyjny, jak do obiektów zlokalizowanych na ich nieruchomości. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 34 § 1 u.p.e.a. utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego. W uzasadnieniu orzeczenia podał, że w ramach zgłaszanych zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego niedopuszczalne jest wnoszenie zarzutów na działalność innych organów, nie można też podnosić istniejących między zobowiązanymi, a Urzędem Miasta w T. spornych kwestii własnościowych. Odnosząc się do deklaracji zobowiązanych dotyczących wykonania nałożonych obowiązków wskazał, że obowiązek ten polega na demontażu i zaniechaniu użytkowania przedmiotowych obiektów oraz uporządkowaniu terenu, na którym były ustawione. Za nieuzasadniony [...]WINB uznał też zarzut dotyczący podobnych obiektów znajdujących się na innych nieruchomościach, informując, że w stosunku do nich toczą się odrębne postępowania. Stwierdził wreszcie, że jego zdaniem żaden z podniesionych zarzutów nie odnosi się do prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach G. i R. J. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zawieszenia w całości "wykonalności" tytułu wykonawczego do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia spraw własnościowych i uzyskania decyzji w sprawach warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ich działki. W uzasadnieniu skargi powtórzone zostały argumenty podnoszone w zgłoszonych zarzutach i zażaleniu dotyczące toczącego się od kilku lat postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy działki nr A oraz jej wywłaszczenia na rzecz Gminy T., a następnie przywrócenia im odjętego prawa własności. Wskazali, że po wydaniu przez PINB /błędnie oznaczonego jako Powiatowy Inspektor Sanitarny/ decyzji z dnia [...] r. zaniechali użytkowania kontenerów, w których przechowują zakupione materiały budowlane, poprzez ich zaspawanie. Nie ustrzegli się w związku z tym strat spowodowanych kradzieżami i kradzieżami z włamaniami /dwa z kontenerów zostały skradzione wraz z ich zawartością/. W dniu [...] 2006 r. uzyskali wreszcie warunki zabudowy dla zakładu [...] i [...] /aktualnie starają się jednak o zmianę zapisów tej decyzji odnoszących się do formy planowanych inwestycji/. W tym stanie rzeczy wystąpili oni z wnioskiem o decyzję ustalającą warunki posadowienia na gruncie 5 kontenerów, w których zamierzają magazynować tymczasowo i przerabiać [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ustalenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia [...] 2007 r. skarżący ponownie podnieśli, że zaniechali adekwatnie do posiadanych możliwości użytkowania kontenerów oraz zaprzestali na terenie, gdzie są one posadowione prowadzenia działalności gospodarczej już w 2003 r., a zatem zaraz po wydaniu decyzji przez PINB. Podnieśli także jeszcze raz sprawę bezczynności Prezydenta Miasta T. w sprawie o ustalenie warunków zabudowy działki nr A. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie z powodów podniesionych przez skarżących. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd bowiem z urzędu wziął pod uwagę dostrzeżone naruszenia przepisów postępowania egzekucyjnego mogące mieć istotny wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie. Do takiego rozstrzygnięcia upoważniał skład orzekający przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a./, zgodnie z którym Sąd był zobowiązany podjąć rozstrzygnięcie w granicach kontrolowanej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonego postanowienia należy stwierdzić, że ramy prawne kontrolowanego postępowania wyznaczone zostały ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W świetle art. 1 tej ustawy określa ona m.in. sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych do wykonania ciążących na nich obowiązków, a także prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 10 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają m.in. obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Stosownie zaś do art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji /co miało miejsce w kontrolowanej sprawie/ lub postanowień właściwych organów, albo w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej opisanych wyżej obowiązków /wierzycielem/ jest stosownie do przepisu art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. właściwy do orzekania organ I instancji za wyjątkiem przypadków wymienionych w pkt 4, który nie miał zastosowania w sprawie. Organ ten w postępowaniu dotyczącym egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym może wystąpić także w roli organu egzekucyjnego, co na mocy art. 20 § 5 pkt 1 u.p.e.a. właściwy do orzekania organ I instancji za wyjątkiem przypadków wymienionych w pkt 4, który nie miał zastosowania w sprawie. Organ ten w postępowaniu dotyczącym egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym może wystąpić także w roli organu egzekucyjnego, co miało miejsce w kontrolowanym postępowaniu na mocy art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a.. Zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej w analizowanych przypadkach następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego, zaś z art. 26 § 4 tej ustawy wynika, że jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Konstrukcja przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie pozostawia wątpliwości, że w postępowaniu tym organ nie może badać – czego domagali się skarżący – innych postępowań administracyjnych pozostających w związku faktycznym z obowiązkami objętymi tytułem wykonawczym. Stanowisko to znajduje rozwinięcie w przepisie art. 29 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny bada z urzędu jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, a nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Odnosząc się do tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 1999 r. sygn. akt III SA 132/98 w: LEX nr 46239 zasadnie wskazał, że co prawda z jednej strony, zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, czyli bada wniosek jedynie pod względem formalnym. Z drugiej jednak strony, zgodnie z art. 33 pkt 1 czy art. 59 pkt 2 tej ustawy, organ egzekucyjny jest obowiązany badać, czy np. obowiązek nie wygasł, bo wtedy wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania. Zatem organ egzekucyjny nie będąc w zasadzie uprawnionym do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, jest jednak zobowiązany do sprawdzenia, czy wierzytelność jeszcze istnieje. W objętej kontrolą Sądu fazie wstępnej postępowania egzekucyjnego związanej z wystawieniem i doręczeniem tytułu wykonawczego zobowiązanym przysługuje środek prawny określony przez ustawodawcę mianem zarzutów. Wniesione zarzuty oprócz wymagania formalnego, co do terminu ich złożenia /art. 32 w zw. z art. 27 pkt 9 u.p.e.a./ powinny także być oparte na przesłankach określonych w art. 33 u.p.e.a. Wspomniany art. 33 u.p.e.a. zawiera taksatywnie wyliczenie przesłanek na jakich może być oparty zarzut zobowiązanego, co oznacza, że można je wnieść tylko z wymienionych w tym przepisie przyczyn. Wniesienie zarzutów z innych przyczyn nie uprawnia organu egzekucyjnego do ich rozpatrywania. Zasadnie zatem PINB odrzucił większość podniesionych przez skarżących zarzutów, bowiem nie mieściły się one w ustawowych ramach przewidzianych w art. 33 u.p.e.a. Działając w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zbadał jednak także zgodność zaskarżonego postanowienia z innymi przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na których mógł zostać skutecznie oparty zarzut w sprawie prowadzonego postępowania. Wskazać tutaj należy głównie na uchybienia związane z wystawieniem tytułu wykonawczego, co mogło zgodnie z art. 33 pkt 10 u.p.e.a. być podstawą skutecznego wniesienia zarzutu. W pierwszym rzędzie zauważyć przyjdzie, że stosownie do przepisu art. 26 § 1 u.p.e.a. tytuł wykonawczy powinien zostać sporządzony według ustalonego wzoru. Wzór taki w przypadku egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym został określony w załącznikach nr 24 i nr 25 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. nr 137, poz. 1541/. W kontrolowanym postępowaniu wystawiony i doręczony zobowiązanym tytuł wykonawczy nie został sporządzony na formularzu sporządzonym według wzoru ustalonego we wskazanych załącznikach. Z przepisu art. 26 § 1 u.p.e.a. nie wynika jednak obowiązek sporządzenia tytułu wykonawczego na urzędowym formularzu zgodnym z ustalonym wzorem, jest w nim bowiem mowa tylko o sporządzeniu tytułu według ustalonego wzoru. Powyższe nie zwalnia jednak wierzyciela i organu egzekucyjnego od ścisłego przestrzegania wymogów jakie winien spełniać tytuł wykonawczy, które wynikają z art. 27 u.p.e.a. Stosownie bowiem do przepisu art. 29 § 2 u.p.e.a. jeżeli tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Porównując przywołany art. 27 u.p.e.a. z treścią doręczonego zobowiązanym tytułu wykonawczego wraz z dołączoną do niego klauzulą wykonalności należy stwierdzić, że nie zawierał on wszystkich wymaganych elementów przewidzianych w tym przepisie. W szczególności tytuł ten nie został opatrzony odciskiem pieczęci urzędowej wierzyciela lecz jedynie jego pieczęcią nagłówkową. Obowiązek taki wynika tymczasem z art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a., a o wadze jaką ustawodawca przypisuje opatrzeniu tytułu wykonawczego pieczęcią urzędową wierzyciela świadczy m.in. treść art. 27 b. u.p.e.a. W tytule wykonawczym zdaniem Sądu nie została też precyzyjnie określona treść egzekwowanego obowiązku, co wynika z art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Na tę okoliczność zwrócili uwagę skarżący, domagając się od organów wyjaśnienia, w jaki sposób winni wykonać nakaz rozbiórki tymczasowych obiektów budowlanych orzeczony wymienionymi w tytule prawomocnymi decyzjami. Dodatkowo wskazać należy, że część obowiązków orzeczonych tymi decyzjami nie podlegała już przymusowemu wykonaniu, bowiem jak wskazali zobowiązani i co potwierdził organ egzekucyjny dwa kontenery już po wydaniu decyzji rozbiórkowych zostały skradzione. Wystawiony tytuł egzekucyjny nie zawierał też prawidłowego pouczenia o przysługującym zobowiązanym prawie wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Wprawdzie pouczenie takie zamieszczone zostało w odrębnie sporządzonej klauzuli wykonalności, lecz nie wskazano w nim wszystkich podstaw, na jakich zobowiązani mogli oprzeć zgłoszone zarzuty. Zauważyć wreszcie należy, że wprawdzie przepisy art. 27 u.p.e.a. nie nakładają obowiązku wskazania w tytule wykonawczym środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, to jednak obowiązek taki można wywieść z art. 9 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Tej treści informacja została też zawarta we wspomnianych już wzorach tytułów wykonawczych zamieszczonych w załącznikach nr 24 i 25 do rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z tych wszystkich przyczyn należało przyjąć, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie PINB zostały wydane z naruszeniem przepisów regulujących postępowanie egzekucyjne w administracji w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego podlegały one uchyleniu. Ponownie prowadząc postępowanie egzekucyjne PINB w T. występujący w nim w roli wierzyciela i organu egzekucyjnego zastosuje się do zamieszczonych wyżej wskazań i doręczy zobowiązanym prawidłowo sporządzony tytuł wykonawczy. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd nie orzekał z uwagi na brak zgłoszenia przez skarżących przed zamknięciem rozprawy stosownego wniosku, o jakim jest mowa w art. 210 p.p.s.a.