II SA/Gl 83/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr), Sędzia WSA Artur Żurawik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Wnioskiem z dnia 15 września 2021 r. A. D. (dalej zwany "stroną" "wnioskodawcą" lub "skarżącym"), działając przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zwrócił się do Wójta Gminy K. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad niepełnosprawnym ojcem Z. D. Do wniosku załączył kopię orzeczenia o zaliczeniu ojca do znacznego stopnia niepełnosprawności. Ponadto załączona została kopia orzeczenia o zaliczeniu żony niepełnosprawnego do znacznego stopnia niepełnosprawności. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 tiret ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 - dalej "u.ś.r.") Wójt Gminy K. odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając tą decyzję organ wskazał na ustalenia pracownika socjalnego, wedle których opieka strony nad ojcem nie ma charakteru stałego. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawca notorycznie, od dłuższego czasu nadużywa alkoholu, a w miejscu zamieszkania dochodzi od awantur, w związku z czym toczy się postępowanie w Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Strona nie pomaga ojcu w prowadzeniu gospodarstwa domowego, zaś pracownik socjalny niejednokrotnie zastawał stronę i jej ojca pod wpływem alkoholu. Strona nie zgodziła się z powyższą decyzją i działając przez pełnomocnika, będącego radcą prawnym, wniosła odwołanie, wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W odwołaniu zarzucono błędne zastosowanie art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Zarzucono także dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. Odwołanie nie przyniosło jednak oczekiwanego skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium nakreśliło przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczyło i omówiło przepisy u.ś.r., stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia. Kolegium zaakcentowało, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki. Aby zaś spełnić wymóg rezygnacji z zatrudnienia, niezbędnym elementem jest uprzednie jego wykonywanie. Kolegium wskazało na wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu [...] r., w którym niepełnosprawny potwierdził, że syn zajmuje się nim prawidłowo. Zaakcentowało jednak przy tym, że niepełnosprawny swoim podpisem potwierdził ustalenia pracownika socjalnego zawarte w części III wywiadu, a z nich wynika, że zarówno niepełnosprawny, jak i wnioskodawca mają problem z nadużywaniem alkoholu. W domu często dochodzi do awantur, w związku z którymi konieczna jest interwencja Policji (raz sprawcą awantur jest niepełnosprawny, a raz wnioskodawca). Wnioskodawca nie pracuje nigdzie zawodowo od kilku lat, nigdy nie zależało mu na podjęciu pracy zawodowej, aby polepszyć swoją sytuację życiową. Często podczas wizyt pracownika socjalnego niepełnosprawny i jego małżonka skarżyli się, że wnioskodawca nic nie robi w domu. Ponadto warunki w jakich żyje rodzina są złe. W całym domu panuje bałagan. Podczas wywiadu wnioskodawca był poza domem. Zdaniem pracownika socjalnego opieka sprawowana przez wnioskodawcę nad niepełnosprawnym ojcem jest zła. Według Kolegium nie budzi wątpliwości to, że rodzice wnioskodawcy wymagają pomocy w czynnościach dnia codziennego, którą to pomoc wnioskodawca mógłby świadczyć po godzinach pracy gdyby ją podjął, gdyż czynności takie jak sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym, tak więc wykonywanie tych czynności nie może zostać uznane za coś uniemożliwiającego podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia czy pracy zarobkowej. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że strona nienależycie sprawuje opiekę nad ojcem. Kolegium stwierdziło zarazem, że do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie wystarczy jedynie gotowość do sprawowania tej opieki, która zresztą budzi wątpliwości składu orzekającego. W konsekwencji Kolegium uznało, że nie występuje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją, czy niepodejmowaniem zatrudnienia przez stronę, a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem w zakresie uniemożliwiającym stronie podjęcie zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Wnioskodawca, działając przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę na powyższą decyzję Kolegium. Zarzucił w niej mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego polegające na dokonaniu błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez: - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaną przez niego opieką nad ojcem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje. - zaniechanie wykładni systemowej oraz celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącego nie wypełnia wyżej wymienionej dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu powyższego przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez "niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącego nad ojcem, co skutkowało brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony". W związku z podniesionymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wniósł także o zobowiązanie organów I i II instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu wydanym w niniejszej sprawie. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W skardze zawarty został również wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że poczynione przez Kolegium ustalenie dotyczące braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją, czy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem zostało poczynione w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy. Z okoliczności sprawy wynika natomiast, że opieka nad ojcem skarżącego zajmuje znaczną część dnia. Ponadto skarżący wykazuje gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie chodzi zaś o wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę, lecz o opiekę stałą lub długotrwałą. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Kolegium wniosło ponadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 329 ze zm. ) dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Sąd, dokonując - w zakreślonych wyżej granicach -kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja ta nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 615 - dalej w skrócie jak dotychczas "u.ś.r."), w szczególności art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W kontrolowanej sprawie okolicznością bezsporną jest niepełnosprawność ojca skarżącego, przy czym jest to niepełnosprawność w stopniu znacznym, stwierdzona wymaganym przez przepisy u.ś.r. orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Orzeczeniem takim legitymuje się także żona niepełnosprawnego. Bezspornym jest także to, że skarżący nie jest nigdzie zatrudniony i nie wykonuje innej pracy zarobkowej. Sporne jest natomiast sprawowanie opieki przez skarżącego nad ojcem oraz jej charakter. Spór dotyczy także tego, czy to, że skarżący jest niezatrudniony i nie wykonuje innej pracy zarobkowej spowodowane jest sprawowaniem przez niego opieki nad ojcem. Według Kolegium skarżący nienależycie sprawuje opiekę nad ojcem. W ocenie Sądu takie ustalenie jest prawidłowe. Ze znajdującego się w aktach sprawy wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący mieszka wraz z niepełnosprawnym ojcem i niepełnosprawną matką, przy czym rodzina ta jest znana od kilku lat pracownikowi socjalnemu, gdyż jest objęta pracą socjalną ze strony Ośrodka Pomocy Społecznej. Z wywiadu tego wynika także, że zarówno niepełnosprawny, jak i skarżący mają problem z nadużywaniem alkoholu i w trakcie wizyt pracownika socjalnego często znajdowali się pod wpływem alkoholu, w domu zaś znajdowały się ślady jego spożywania. Jednocześnie skarżący i jego ojciec wypierają istnienie problemu z nadużywaniem alkoholu. W domu często dochodzi do awantur, w związku z którymi konieczne są interwencje Policji (raz sprawcą awantur jest niepełnosprawny, a raz wnioskodawca). Skarżący nie pracuje zawodowo od kilku lat. Nigdy nie zależało mu na podjęciu pracy zawodowej, aby polepszyć swoją sytuację życiową. Często podczas wizyt pracownika socjalnego niepełnosprawny i jego małżonka skarżyli się, że wnioskodawca nic nie robi w domu, nie pracuje. Ponadto warunki, w jakich żyje rodzina, są złe. W trakcie przeprowadzonego wywiadu w całym domu panował znaczny bałagan, przy czym niepełnosprawny znajdował się w łóżku z brudną pościelą. Podczas wywiadu skarżący był poza domem, przy czym według pracownika socjalnego w ostatnim czasie jest on skoncentrowany wyłącznie na spożywaniu alkoholu. Odnotować przy tym należy, że w tym samym wywiadzie środowiskom wskazano, że według samego niepełnosprawnego jego syn zajmuje się nim prawidłowo tzn. pomaga przy wszystkich pracach w gospodarstwie domowym, a także w zakresie przygotowywania posiłków, robienia zakupów, sprzątania, prac w ogrodzie, pomaga przy kupowaniu lekarstw oraz w zabiegach higieny osobistej. Jednak zdaniem Sądu taka ocena wyrażona bezpośrednio przez niepełnosprawnego w realiach rozpoznawanej sprawy nie podważa wskazanych wcześniej ustaleń; ma ona bowiem charakter subiektywny i jest uwarunkowana dążeniem niepełnosprawnego do zapewnienia wsparcia zabiegów syna o uzyskanie wnioskowanego świadczenia. Co istotne, ten sam niepełnosprawny oświadczył o zgodności z prawdą opisanych wcześniej ustaleń pracownika socjalnego, z których w sposób jednoznaczny wynika, że skarżący nie sprawuje należytej opieki nad ojcem. Nie sposób też nie odnotować, że w toku postępowania administracyjnego, w tym postępowania odwoławczego skarżący reprezentowany przez fachowego pełnomocnika będącego radcą prawnym nie przedstawił żadnych dowodów lub wniosków dowodowych zmierzających do podważenia wskazanych powyżej negatywnych dla skarżącego ustaleń faktycznych poczynionych na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Zdaniem Sądu brak sprawowania przez skarżącego należytej opieki nad ojcem w realiach rozpoznawanej sprawy został przez organy słusznie uznany za przeszkodę do przyznania wnioskowanego świadczenia. Od razu należy przy tym zauważyć, że na gruncie przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca wprost nie wyartykułował wymogu, aby opieka ta była sprawowana w należyty sposób. Nie oznacza to jednak, że to w jaki sposób opieka ta jest sprawowana nie odgrywa istotnego znaczenia przy ocenie spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, od której uzależnione zostało przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika jednak, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu ustawy, to musi ona być stała lub długoterminowa. Nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez niewielką część doby. Istotne jest także to, aby opieka ta zaspakajała podstawowe potrzeby niepełnosprawnego, a osoba sprawująca tę opiekę zapewniała godne warunki życia niepełnosprawnemu. W realiach rozpoznawanej sprawy nie sposób uznać, aby skarżący zapewniał swemu ojcu, niewątpliwie wymagającemu opieki, godne warunki życia, skoro w świetle poczynionych ustaleń faktycznych w domu panuje znaczny bałagan, pościel w łóżku, na którym leży niepełnosprawny ojciec jest brudna, a on sam skarży się pracownikowi socjalnemu, że syn nic nie robi w domu. Ponadto według znającego rodzinę od dłuższego czasu pracownia socjalnego skarżący koncentruje się wyłącznie na piciu alkoholu, co wyklucza aby mógł we właściwy sposób opiekować się niepełnosprawnym ojcem, ani nawet wykazywać gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień jak i w nocy. Ponadto w świetle poczynionych przez organy prawidłowych ustaleń powodem niepodejmowania przez skarżącego zatrudnienia jest występujący u niego problem alkoholowy oraz postawa życiowa, charakteryzująca się brakiem zainteresowania w podjęciu zatrudnienia i poprawy swojej sytuacji. Niepodejmowanie przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie ma zatem, w ocenie Sądu, związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Nie zachodzi zatem związek przyczynowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem a brakiem jakiejkolwiek aktywności zawodowej czy zarobkowej skarżącego. Nie mogły odnieść skutku podniesione w skardze zarzuty dotyczące błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Sprowadzają się one do tego, że czynności opiekuńcze, których wykonywanie warunkować ma przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, nie muszą być sprawowane całodobowo, bez przerwy, przez 24 godziny na dobę. Jednak Kolegium w zaskarżonej decyzji nie przyjęło tak daleko idącego stanowiska. Odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia uzasadniło zaś tym, że to nie konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, lecz inne, leżące po stronie skarżącego, a opisane powyżej, przyczyny związane z alkoholem i jego postawą życiową powodują, że nie podejmuje on zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zwrócenie zaś przez Kolegium uwagi na to, że rodzice strony wymagają pomocy, którą strona może świadczyć po godzinach pracy (Kolegium wskazało na sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów) należy traktować wyłącznie jako dodatkowy argument, któremu w realiach rozpoznawanej sprawy Sąd nie przypisuje jednak znaczenia rozstrzygającego. Podobnie nie mogły odnieść skutku zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania. Według Sądu, Kolegium prawidłowo ustaliło stan faktyczny sprawy, respektując przy tym wymogi wynikające zwłaszcza z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co zostało już wcześniej szerzej omówione. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika przy tym, że jak twierdzi pełnomocnik skarżącego, opieka nad ojcem zajmuje skarżącemu znaczną część dnia. Przeciwnie opisany w wywiadzie środowiskowym stan miejsca zamieszkania rodziców skarżącego i podnoszony przez nich (według relacji pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad środowiskowy) brak aktywności syna świadczy o braku zaangażowania skarżącego w pomoc niepełnosprawnemu ojcu. Ponadto w świetle ustaleń poczynionych w trakcie wywiadu środowiskowego i nie podważonych jakimkolwiek dowodem przeciwnym w ocenie Sądu nie sposób dać wiarę deklaracjom skarżącego o gotowości niesienia pomocy ojcu zarówno w dzień jak i w nocy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż podniesione w niej zarzuty jako bezzasadne nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a to wobec wniosku strony skarżącej, jak i Kolegium.