II SA/Gl 830/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę. Działając na wniosek J. J., Burmistrz Miasta P. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wszczął na wniosek postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1, położonej w Z. przy ul. [...], stanowiącej własność wnioskodawcy z nieruchomościami sąsiednimi, tj.: – działką nr 2, stanowiącą własność gminy Z., – działką nr 3, stanowiącą własność H. S., – działką nr 4, stanowiącą własność A. J.-R., – działką nr 5, stanowiącą własność A. i E. L., – działką nr 6, w samoistnym posiadaniu Skarbu Państwa. Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta P. umorzył na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, z późn. zm.) postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości stanowiącej własność J. J. oznaczonej jako działka nr 1 z ww. nieruchomościami sąsiednimi oraz o przekazaniu sprawy do rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w Z.. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że w dokumentach geodezyjnych badanych w toku postępowania rozgraniczeniowego, wykazanych jako podstawa ustalenia przebiegu granic występują rozbieżności, które nie pozwalają w sposób jednoznaczny na określenie granicy pomiędzy działkami będącymi przedmiotem rozgraniczenia. Podniósł również, że przebieg granicy określonej na podstawie zebranych dowodów (operat z [...] r. i z [...] r. oraz szkic z [...] r.) i oznaczonej na szkicu granicznym jako punkty 1-3-4-2-1, nie został ustalony pomimo nakłaniania stron do zawarcia ugody. Organ zauważył też, iż geodeta biorąc pod uwagę dostępną dokumentację oraz stan faktyczny na gruncie, przedstawił proponowany przebieg granic, oznaczony na szkicu jako linia łącząca punkty 5-6-7-8-9-10-14-15-11-12-5. Jednak na taki przebieg granic nie wyraził zgody J. J., gdyż według niego granica powinna przebiegać od pkt A poprzez pkt B, C do pkt D. Zdaniem organu, rozbieżności dotyczące położenia punktów granicznych oraz szerokości działek wynikają ze szkiców późniejszych niż założenie ewidencji gruntów, lecz wnioskodawcę nie przekonały takie argumenty i mimo nakłaniania do zawarcia ugody, wyraził chęć ustalenia granic w postępowaniu sądowym. Ponadto organ podał, że J. J. po zapoznaniu się w dniu [...] r. z aktami sprawy wniósł do protokołu swoje zastrzeżenia co do brakującej powierzchni 232 m2 i wyniesienia granicy tak, aby powierzchnia na gruncie zgadzała się z powierzchnią ujawnioną w ewidencji gruntów. W odwołaniu od decyzji J. J. podniósł, że obowiązkiem geodety było ustalenie, dokąd sięga jego działka zgodnie ze stanem prawnym, czyli jak daleko sięga w działkę lub poza nią, tj. działkę nr 2, stanowiącą własność gminy Z.. Wyjaśnił w związku z tym, że działka nr 7 została podzielona na trzy numery, tj. 8 (działka nr 6) - Skarb Państwa, 9 (działka nr 2) - właściciel gmina Z. oraz 1 - właściciel J. J.. Według niego, przy rozgraniczeniu muszą być gmina Z. oraz Skarb Państwa i podać dlaczego nie wydali decyzji o przejęciu części działki nr 9, 8 oraz decyzji o zapłacie za grunt, który przejęli na drogi i dopiero wtedy, gdy nie dojdzie do ugody między zainteresowanymi, sprawę rozgraniczenia przesłać do sądu. Jego zdaniem, geodeta doprowadził do nieporozumienia w ten sposób, że podaje, iż nie wyraził on zgody na okazane granice. W związku z tym wyjaśnił, że nie wyraził zgody co do granicy z sąsiadami działek nr 3, 5, 4, Skarbu Państwa i gminy Z., które to geodeta pominął w szkicu granicznym nr 10 do rozgraniczenia. Jednakże zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy zważył, że skoro przedmiotem postępowania jest sprawa rozgraniczenia nieruchomości położonych w Z., która została wszczęta postanowieniem Burmistrza Miasta P. z dnia [...] r. na wniosek J. J., to zgodnie z postanowieniami rozdziału 6 w/cyt. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, organ orzekający może wydać w postępowaniu rozgraniczeniowym trzy rodzaje rozstrzygnięć: 1. decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 kpa w sytuacji zawarcia przez strony ugody przed geodetą (art. 31 ust. 4 ustawy), 2. decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości w oparciu o art. 33 ust. 1 ustawy. Decyzję taką organ wydaje gdy strony nie zawarły ugody, a upoważniony geodeta ustali przebieg granicy w oparciu o stan prawny i ustalenia te podzieli organ orzekający lub przebieg granicy zostanie ustalony przez geodetę na podstawie zgodnego oświadczenia stron, 3. decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2 ustawy). Decyzja, o której mowa w art. 34 ust. 2 ustawy, może być wydana dopiero wówczas, gdy nie doszło do zawarcia ugody (art. 31 ust. 4) oraz nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron w rozumieniu art. 33 ust. 1 ustawy. Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie strony nie zawarły ugody co do przebiegu linii granicznej pomiędzy działką nr 1 a działkami nr 3, 4, 5, 2, 6. Pozostała więc do rozstrzygnięcia kwestia, czy w trakcie postępowania upoważniony geodeta mógł ustalić przebieg granicy pomiędzy wymienionymi działkami w oparciu o stan prawny, a organ ustalenia te podzielił wydając decyzję o rozgraniczeniu. W protokole granicznym z dnia [...] r. upoważniony geodeta w pkt 9 wymienił dokumenty stanowiące podstawę do ustalenia przebiegu granicy, tj.: szkice polowe z [...] r. i [...] r. o numerach [...] i [...] z założenia ewidencji gruntów - operat nr [...] , szkic polowy oraz protokół graniczny z dnia [...] r. z podziału działki nr 10 - operat nr [...], szkic polowy z [...] r. z pomiaru do wywłaszczenia nieruchomości - operat nr [...] oraz numeryczna mapa ewidencji gruntów wraz z wykazem współrzędnych punktów granicznych. Geodeta stwierdził, że dokumenty te nie pozwalają na jednoznaczne określenie położenia punktów granicznych. Dane zawarte w szkicach polowych są bowiem rozbieżne, częściowo nie spełniają obecnych standardów dokładnościowych. W wynikach wywiadu terenowego geodeta wyjaśnił też, że w terenie odszukano punkty osnowy geodezyjnej III klasy o numerach [...] i [...] oraz wznowiono punkty osnowy geodezyjnej o numerach [...],[...] i [...]. Geodeta stwierdził również, że nie odnaleziono stabilizacji granic działki nr 1 i że wykonał pomiar sytuacyjny trwałych elementów zagospodarowania terenu, mających znaczenie dla określenia przebiegu granicy. W pkt 9 protokołu geodeta zapisał też, że obecni na gruncie A. J.-R. oraz pełnomocnicy E. L. i H. S., oświadczyli iż uznają istniejące na gruncie ogrodzenia jako prawidłowe granice, co zostało oznaczone na szkicu granicznym jako linia łącząca pkt 5-6-7-8-9-10-14-15-11-12-5. Natomiast J. J. oświadczył, że granica jego działki przebiega po ok. 40 cm od ogrodzeń w stronę sąsiadów, co zostało oznaczone na szkicu granicznym jako linia łącząca pkt A-B-C-D-A. Natomiast w pkt 11 c) oraz na szkicu granicznym geodeta oznaczył granicę określoną według zebranych dowodów jako linię łączącą pkt 1-3-4-2-1. Z kolei w pkt 11 d) i na szkicu oznaczył granicę określoną według ostatniego spokojnego stanu posiadania zgodnie ze stanem istniejącym na gruncie jako linię łączącą pkt 5-6-7-8-910-14-15-11-12-5. Wymienione wyżej dowody w ocenie geodety, a następnie organu pierwszej instancji, były niewystarczające do ustalenia przebiegu granicy pomiędzy wymienianymi wcześniej działkami na podstawie art. 33 ust. 1 omawianej ustawy, gdyż zawierały rozbieżne dane i budziły zastrzeżenia co do ich dokładności. Zatem niewydanie decyzji z art. 33 ust. 1 ustawy, uzasadnia uznanie przez geodetę, a następnie przez organ orzekający, że istniejące dowody w postaci znaków i śladów granicznych, map, innych dokumentów oraz punktów osnowy geodezyjnej (art. 31 ust. 2) są niewystarczające dla ustalenia granicy. Na takie też okoliczności wskazał organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zatem jeżeli jest brak danych, o których mowa w tym przepisie, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy zgodnie z treścią przepisu art. 31 ust. 3 ustawy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy. Tak więc, właściwy organ może wydać decyzję o rozgraniczeniu tylko w sytuacjach, gdy przebieg tej granicy można ustalić na podstawie dokumentów wymienionych w art. 31 ust. 2 ustawy lub zgodnych oświadczeń stron. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy ustawy nie wyposażają organów administracji w prawo do rozstrzygania sporów pomiędzy stronami w kwestii rozgraniczenia. Dlatego też w sytuacji, gdy znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej są niewystarczające lub ze sobą sprzeczne i brak jest zgodnego oświadczenia stron co do przebiegu granicy, organ administracji zobowiązany jest umorzyć postępowanie administracyjne i przekazać sprawę do rozpoznania sądowi powszechnemu. Zdaniem Kolegium prawidłowo organ pierwszej instancji przyjął, iż zebrany materiał dowodowy nie pozwalał jednoznacznie określić przebiegu granic działki nr 1 z działkami nr 5, 3, 4, 2 i 6. Z protokołu granicznego z dnia [...] r. (pkt 9, 10 i 11) oraz z opinii technicznej upoważnionego geodety wynika, iż w dokumentacji geodezyjnej określającej położenie punktów granicznych oraz przebieg granic, występują rozbieżności, które nie pozwalają w sposób jednoznaczny na ustalenie granic. Granica ustalona na podstawie szkiców polowych z pomiaru do założenia ewidencji gruntów (operat nr [...]) a także szkicu z pomiaru do wywłaszczenia nieruchomości (operat nr [...]) oznaczona jako linia łącząca punkty 1-3-4-2-1 jest bowiem rozbieżna zarówno co do szerokości działek jak i położenia punktów granicznych, wynikających ze szkiców późniejszych niż założenie ewidencji gruntów. Zaś z treści pkt 9 protokołu granicznego wynika, że w trakcie czynności ustalania przebiegu granic pomiędzy wymienionymi działkami nie odnaleziono stabilizacji granic działki nr 1. Natomiast obecni na gruncie właściciele i pełnomocnicy właścicieli działek nr 5, 3 i 4 wskazali, że granica pomiędzy ich działkami a działką nr 1 przebiega po ogrodzeniach i ścianach budynków. Właściciel działki nr 1 wskazał zaś granicę, tj. ok. 40 cm od ogrodzeń w głąb działek nr 5, 3 i 4. Zatem wszystkie obecne na gruncie osoby zakwestionowały granice nieruchomości wskazane przez geodetę, które zostały określone na podstawie dokumentacji z pomiaru do założenia ewidencji gruntów i z pomiaru do wywłaszczenia nieruchomości. Jednocześnie w ocenie Kolegium zarzuty odwołania są nieuzasadnione. Z akt sprawy wynika bowiem, że geodeta prawidłowo wezwał gminę Z. jak i reprezentanta Skarbu Państwa do stawienia się na grunt w celu ustalenia granic. Jednak mimo prawidłowego zawiadomienia w dniu [...] r. na grunt nie stawili się przedstawiciele gminy Z. i Skarbu Państwa. Wyjaśniono też, iż z protokołu granicznego z dnia [...]r. wynika, że granica działki nr 1 z działką nr 2, określona przez geodetę na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przebiega w linii prostej od pkt 3 do pkt 4, zaś granica działki nr 1 z działką nr 6 przebiega w linii prostej od pkt 2 do pkt 1. Organ wyjaśnił, że według art. 29 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. A zatem w tym postępowaniu zarówno upoważniony geodeta jak i właściwy organ, nie ma podstaw do badania na jakiej podstawie gmina, czy Skarb Państwa stali się właścicielami czy posiadaczami nieruchomości i czy były wydane decyzje o wywłaszczeniu czy odszkodowaniu. Nadto w świetle przepisów § 61 i 62 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454, z późn. zm.) powierzchnia nieruchomości (działki ewidencyjnej) jest funkcją przebiegu jej granic, a nie odwrotnie. A zatem ustalony i pomierzony na gruncie przebieg granic działki ewidencyjnej stanowi podstawę do obliczenia jej powierzchni, natomiast ujawniona w księdze wieczystej powierzchnia nie decyduje o przebiegu tych granic, które nie mogą być "dopasowywane" do tej powierzchni (w tym zakresie powołano się na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 234/2007, Lex nr 417533). Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że skoro z analizy dokumentacji z rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości wynika, iż brak jest podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu, bowiem przebieg granicy nie został ustalony na podstawie zebranych dowodów, które nie są jednoznaczne, strony nie złożyły zgodnego oświadczenia, jak również nie zawarły ugody, to w świetle brzmienia art. 31 ust. 2 i 3 oraz art. 33 ust. 1 omawianej ustawy organy administracji orzekające w tej sprawie nie mają podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu przedmiotowych działek. W niniejszej sprawie zastosowanie ma zatem art. 34 ust 2 ustawy. W skardze do sądu administracyjnego J. J. podniósł, że naruszono zasadę prawdy obiektywnej (materialnej). Z zasady tej wynika bowiem dla organu obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z tą sprawą rozgraniczeniową, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz (prawidłowy stan faktyczny) i w efekcie prawidłowo zastosować przepisy. W ocenie skarżącego, geodeta nie stwierdził dokąd biegnie granica zgodnie ze stanem prawnym na długości i szerokości działki nr 1 o pow. 0,2776 ha. Zaś niestwierdzenie przez geodetę dokąd biegnie granica działki nr 1 o pow. 0,2776 ha i bierność właścicieli gruntów sąsiadujących gminy Z. i Skarbu Państwa, doprowadziło do wydania decyzji w oparciu o art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zarzucił też niestaranność opracowania dokumentacji w trakcie rozgraniczenia. Na tej podstawie skarżący domagał się uchylenia decyzji Kolegium i przekazania sprawy rozgraniczenia do ponownego rozpoznania. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Prawidłowo bowiem organy obydwu instancji dopatrzyły się podstawy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy o rozgraniczenie do rozpatrzenia sądowi powszechnemu z mocy art. 34 ust. 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, wyżej powołanej. Przesłanki do wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia zostały też obszernie i należycie rozpatrzone w motywach zaskarżonej decyzji. Prawidłowo zebrany i oceniany przez Kolegium materiał dowodowy wykazał bowiem, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do zawarcia ugody co do przebiegu granic i nie jest możliwe wydanie decyzji o rozgraniczeniu wobec braku zgodnego oświadczenia stron i rozbieżności w dokumentacji geodezyjnej, przywołanych i omówionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Co prawda, trafnie skarżący zarzucił w skardze, że nie wyjaśniono w postępowaniu administracyjnym, jak daleko sięgają granice jego działki na długość i wskazał na bierność Gminy i Skarbu Państwa, lecz nie zmienia to postaci rzeczy, że wyczerpały się możliwości organów administracji i w ramach postępowania administracyjnego nie jest możliwe rozstrzygnięcie sporu na tle przebiegu granic. Wszak sam skarżący zarzucił niestaranność dokumentacji, opracowanej w toku sprawy wywłaszczeniowej, zaś w toku obecnego postępowania nie jest możliwe poprawianie ewentualnych błędów. Istotne jest też, że skarżący zakwestionował przebieg granicy z działkami osób fizycznych wg faktycznego użytkowania (po linii ogrodzeń), czyli ostatniego spokojnego stanu posiadania. Już z tych względów nie było możliwe wydanie decyzji o rozgraniczeniu. Organy administracji nie mogły też wymusić na przedstawicielach Gminy Z. i Skarbu Państwa stawiennictwa na gruncie. Zgodnie z art. 32 ust. 3 ustawy, nieusprawiedliwione niestawiennictwo stron nie wstrzymuje czynności geodety. Brak też podstaw prawnych do badania tytułów do władania przez te podmioty nieruchomościami, zajętymi pod drogi. Wbrew zarzutom skargi, dalsze badanie i wyjaśnianie wskazanych przez niego okoliczności, nie ma zatem żadnego znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż w sytuacji sporu pomiędzy właścicielami działek sąsiednich i braku jednoznacznej dokumentacji, pozwalającej na określenie położenia punktów granicznych, organ administracji nie był władny do wydania decyzji o rozgraniczeniu w trybie art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Spór co do przebiegu granic nieruchomości jako sprawa cywilna podlega bowiem rozpoznaniu przez sąd powszechny i to niezależnie od przyczyn i źródeł rozbieżności w oświadczeniach stron i dokumentacji co do stanu prawnego. Obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego (wyjaśniającego), wynikający z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), obciąża zaś organy administracji tylko w takim zakresie, w jakim rozpatrzenie sprawy należy do właściwości tych organów. W niniejszym postępowaniu ramy postępowania dowodowego wyznaczają zaś przepisy art. 31 ust. 4, art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Zatem w razie braku przesłanek do wydania decyzji o rozgraniczaniu w oparciu o stan prawny, wynikający z dokumentacji geodezyjnej oraz braku zgodnego oświadczenia stron, organ administracji zobligowany jest do wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy do rozpatrzenia sądowi powszechnemu i nie ma obowiązku badania przyczyn niezawarcia ugody przez właścicieli działek sąsiednich, ani też różnic w dokumentacji. Wyjaśnianie tych kwestii nie ma bowiem żadnego znaczenia w sprawie o rozgraniczenie. Tymczasem sądowa kontrola administracji polega na ocenie zgodności decyzji z prawem. Uwzględnienie skargi następuje w razie stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z tych względów nie stwierdzając naruszenia wyżej wymienionego prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 cyt. ustawy.