II SA/Gl 833/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant referent Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2012 r. sprawy ze skargi S. B.-T. i J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. Nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. solidarnie na rzecz skarżących tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę 200 (dwieście) złotych. Wnioskiem z dnia 25 maja 2011 roku (data wpływu do organu) S. T. i J. T. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazując że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem wnioskodawców decyzja z dnia [...] roku zezwalała na lokalizację obiektu usługowo-biurowego w terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Nadto we wniosku podkreślono liczne uciążliwości związane z prowadzoną przez istniejący obiekt usługowo-biurowy działalnością. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] roku nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] roku ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy obiektu usługowo-biurowego wraz z przyłączami sieci na nieruchomościach położonych w B., oznaczonych jako działki nr [...] i [...]. W podstawie prawnej tej decyzji Kolegium wskazało art. 40 ust. 1 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139, dalej powoływana jako "ustawa") w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa. W motywach organ podał, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] roku objęty nią teren – zgodnie z obowiązującymi w tej dacie ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego B. z dnia [...] roku Nr [...] ogłoszonego w Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...] roku, znajdował się w jednostce strukturalnej C-IV5MN – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca i szeregowa, adaptacja zagospodarowania. Wskazanie w początkowej części decyzji z dnia [...] roku jednostki strukturalnej D-IV65MN stanowi oczywistą omyłkę pisarską, co wynika z uzasadnienia tej decyzji i materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do zapisów ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 roku organ wskazał, że zgodnie z jego zapisami litera "C" oznaczała położenie działek w jednostce "C" – [...] (rozdział 5.3 planu) w strefie funkcjonalnej IV – strefa mieszkalnictwa oraz w terenie "5" "Tereny zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej i szeregowej. Adaptacja zagospodarowania". Z kolei z tabeli zamieszczonej w rozdziale 1 tego planu zatytułowanym "Zapisy ustaleń planu i ich interpretacje dopuszczalne" wynika, że pod symbolem MN wskazano na pierwszeństwo funkcji – zabudowa jednorodzinna i usługi podstawowe, podając w kolumnie 3 "elastyczność interpretacji" "w zakresie zapisu mieści się realizacja usług podstawowych – handlu, zdrowia, kultury, gastronomii, łączności, drobnego rzemiosła usługowego i innych nieuciążliwych i niekolizyjnych do funkcji mieszkalnictwa. Zapis obejmuje również zagrody rolnicze i gospodarstwa ogrodnicze i szklarniowe dla utrzymujących się z rolnictwa z możliwością zabudowy mieszkalnej oraz obiekty usługowe zaplecza motoryzacji" (garaże, stacje obsługi, warsztaty samochodowe, parkingi). Organ orzekający powołał się także na opinię Prezydenta Miasta B. (pismo z dnia 6 czerwca 2011 roku) z której wynika, że w dacie wydania decyzji z [...] roku obowiązujące rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, zasobów naturalnych i leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 roku w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. z 1998 r., nr 93, poz. 589) planowana inwestycja usług reklamowych (wykonywanie plansz) oraz usługi biurowe nie była zaliczana do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi ani inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Zdaniem Kolegium inwestycja obejmująca budowę obiektu usługowo-biurowego wraz z przyłączami sieci na wskazanym terenie odpowiadała przeznaczeniu tego terenu i była zgodna z ustaleniami obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślił organ orzekający, że zgodnie z art. 46a ustawy, który obowiązywał w dniu 6 sierpnia 2002 roku decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sprzeczna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego jest nieważna, a stwierdzenie nieważności następuje na zasadach i w trybie określonym w kpa. Zdaniem Kolegium skoro decyzja z [...] roku nie narusza ustaleń planu, ani nie zawiera wad, które należałoby zakwalifikować do rażących naruszeń prawa należało odmówić stwierdzenia jej nieważności. We wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy S. i J. T. zarzucili, że decyzja w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana z naruszeniem obowiązującego planu bowiem mimo, że dopuszczał on jedynie "drobne rzemiosło oraz nieuciążliwe i niekolizyjne dla funkcji mieszkalnictwa" usługi dopuszczono do realizacji zakładu produkcyjnego reklam, poligrafii i ślusarni. Zdaniem wnioskodawców uciążliwość zakładu nie jest tożsama z inwestycjami szczególnie szkodliwymi dla środowiska, określonymi w rozporządzeniu z dnia 14 lipca 1998 roku. W ich ocenie inwestycja dla której ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, która wymagała decyzji środowiskowej. Autorzy wniosku odnieśli się także do zabudowy działek sąsiadujących z terenem objętym decyzją z dnia [...] roku, decyzji w oparciu o które ta zabudowa została zrealizowana i wskazali, że K. F. (uprawniony z decyzji z dnia [...] roku) nie realizował kolejnych warunków wynikających z zatwierdzonych projektów budowlanych. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., na podstawie m. in. art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] roku. W motywach organ dał wyraz pełnej akceptacji dla decyzji z dnia [...] roku i podkreślił, że inwestycja objęta decyzją z dnia [...] roku nie naruszała ustaleń obowiązującego planu, a więc nie zawierała wad, które kwalifikowałyby się do rażącego naruszenia prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący (to jest wnioskodawcy) przedstawili przebieg postępowania, obszernie opisali inwestycję na działkach sąsiednich w stosunku do działek objętych decyzją z dnia [...] roku, a w stosunku do zaskarżonej decyzji podnieśli zarzut, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Obowiązujący bowiem plan zagospodarowania przestrzennego nie zezwalał na lokalizację na działkach nr [...] i [...] zakładu produkującego reklamy i ślusarni. Są to wszak inwestycje uciążliwe, wykluczone zapisami planu. Skarżący obszernie opisali uciążliwości związane z działalnością obiektu usługowo-biurowego, a także działalnością obiektów na sąsiednich działkach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Z uwagi na zarzuty skargi, a także wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] roku należy podkreślić, że kontrolą Sądu, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jest objęta jedynie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] roku odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] roku ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania dla budowy obiektu usługowo-biurowego wraz z przyłączami sieci na działkach nr pgr [...] i [...]. Wszystkie inne decyzje, w tym budowlane podjęte przez organy w stosunku do działek nr [...] i [...], a także decyzje o sposobie zagospodarowania i zabudowania działek sąsiednich pozostają poza granicami niniejszej sprawy. Zarzuty w tym ostatnim zakresie nie mogły więc wpłynąć na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja została podjęta na podstawie art. 40 ust. 1 i art. 43 ustawy oraz w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa, a w związku z tym, że odmawia ona stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] roku to oznacza, że zdaniem organu orzekającego została ona wydana dla zamierzenia zgodnego z przepisami prawa i ustaleniami obowiązującego planu przestrzennego. Decyzja ta więc nie narusza rażąco prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) ani nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7). Poglądu tego skład orzekający nie podziela. Na wstępie należy stwierdzić, że podstawową zasadą ogólną postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnej wynikająca z art. 16 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Przesłanki te zostały enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 kpa. W ustępie 7 tego przepisu ustawodawca nałożył na organ administracyjny obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Ta przesłanka odnosi się zatem do takiej sytuacji, w której wada decyzji ustanowiona jest wprost w przepisie odrębnym. Takim przepisem w dacie podjęcia decyzji z dnia [...] roku był art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiący, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, a stwierdzenie jej nieważności następuje na zasadach i w trybie określonym w kpa. Przepis ten został uchylony w dniu 11 lipca 2003 roku, nie obowiązuje także ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Cechą charakterystyczną postępowania o stwierdzenie nieważności jest jednak kontrola zgodności konkretnej decyzji z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania, a nie w dacie orzekania przez organ. Można więc nawet powiedzieć, że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest kontrolą "następczą" decyzji objętej tym postępowaniem. Wracając do kwestii zgodności lub braku zgodności – zamierzenia objętego decyzją z dnia [...] r. – z ustaleniami obowiązującego ówcześnie planu zagospodarowania przestrzennego należy stwierdzić, że brak zgodności rozumiany jako sprzeczność z planem musi być oczywisty niebudzący wątpliwości. Cechą takiej sprzeczności będzie to, że treść decyzji w sposób jasny pozostaje w niezgodności z ustaleniami planu. Decyzją z dnia [...] roku, której stwierdzenie nieważności odmówiono zaskarżoną decyzją, organ na podstawie art. 40 ust. 1, 3 i art. 42 ustawy, a także zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta B. (uchwała z [...] r.) ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla "budowy obiektu usługowo-biurowego wraz z przyłączami sieci na działkach nr [...] i [...]. Z decyzji i materiału przedstawionego Sądowi wynika przy tym, że działki nr [...] i [...] położone są w terenie oznaczonym w obowiązującym planie symbolem C-IV5MN. Zgodnie z obowiązującym ówcześnie planem miejscowym (odpis w aktach sprawy) symbol ten oznacza: litera "C" – jednostka "[...]" (str. 28 planu), "IV" – strefa mieszkalnictwa jako dominująca z funkcją uzupełniającą usługi (str. 20 planu) i zakazem działalności kolizyjnej do funkcji dominującej (str. 21 planu), "5" – teren zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej i szeregowej. Adaptacja zagospodarowania. Z kolei w rozdziale 1 (str. 4) "Zapis ustaleń planu i ich interpretacje dopuszczalne" pod symbolem MN wskazuje się na pierwszeństwo funkcji zabudowa "jednorodzinna i usługi podstawowe" (str. 8) a w rubryce "elastyczność interpretacji" dla MN wyjaśnia się między innymi przedmiotowy zakres usług podstawowych (str. 8). Z przepisów powołanego planu w sposób bezsporny wynika, że w terenie oznaczonym symbolem C-IV5MN dopuszczona była zabudowa jednorodzinna i usługi podstawowe. Dlatego za zgodną z prawem – w postępowaniu nieważnościowym – można uznać jedynie taką decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która ustala warunki dla budowy obiektu mieszkaniowego jednorodzinnego i usług podstawowych. Tylko bowiem taka decyzja odpowiada wymogom art. 40 ust. 1 i art. 43 tej ustawy. W decyzji z dnia [...] roku, której stwierdzenie nieważności odmówiono zaskarżoną decyzją, ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy obiektu usługowo-biurowego. Nie doprecyzowano przy tym w żaden sposób o jakie usługi chodzi. Otwiera to w istocie możliwość świadczenia każdych usług i pozostaje w sprzeczności z zacytowanym zapisem dla terenu oznaczonego symbolem MN "zabudowa jednorodzinna i usługi" (str. 8 planu) przy równoczesnym ustaleniu planu dla strefy IV zakazu działalności kolizyjnej dla funkcji dominującej. Jak już wskazano w decyzji z [...] roku w ogóle powyższych zapisów planu nieuwzględniono ("usługi podstawowe"), nie sprecyzowano budowy jakiego obiektu usługowego (rodzaj usług) decyzja dotyczy, a problematyka ta nie została uwzględniona w uzasadnieniu decyzji. W związku z tym, ze zdumieniem Sąd przyjął twierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zawarte w obu decyzjach tego organu), że planowana inwestycja dotyczy usług reklamowych (wykonywanie plansz). Okoliczność taka nie wynika ani z decyzji z dnia [...] roku, ani nawet z wniosku inwestora K. F. z dnia [...] roku. Orzekając w sprawie ponownie, w sytuacji aktualności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r., organ uwzględni wyżej przytoczone przez Sąd zapisy planu miejscowego w oparciu o który tą decyzję wydano i zajmie stanowisko w przedmiocie zgodności zamierzenia objętego tą decyzją z ustaleniami tego planu. W ocenie Sądu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w [...] roku istnieje w dalszym ciągu możliwość orzekania przy zastosowaniu już uchylonego art. 46a ustawy, oczywiście przy wykazaniu przesłanek zastosowania tego przepisu. Natomiast oparcie zaskarżonej decyzji także na braku przesłanki z art. 157 § 1 pkt 2 kpa było dopuszczalne przy założeniu, że organ ustalił, iż decyzja z dnia [...] r. nie narusza w sposób rażący prawa innego niż prawo miejscowe (tu przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 kpa). Następnie można także bronić poglądu, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu jest decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) bowiem prawem powszechnie obowiązującym na określonej części terytorium państwa jest plan zagospodarowania przestrzennego. Nadto Sąd podkreśla, że podstawą orzekania o zgodności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z ustaleniami planu jest jego tekst oraz rysunek planu, którego w aktach brak. W związku z wyżej przedstawioną argumentacją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c w zw. z art. 135 i 152 ppsa orzeczono jak w wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach oparto o art. 200 i 205 § 1 ppsa (wpis 200 zł).