II SA/Gl 834/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K. H. i B. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zjazdu z drogi publicznej oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. działając przez profesjonalnego pełnomocnika K. H. i B. H. wystąpili do Powiatowego Zarządu Dróg w Z. o wyrażenie zgody na lokalizację nowego zjazdu z drogi powiatowej nr [...], nazwa [...]. do nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 oraz 2 w miejscowości L. – jako zjazd indywidualny. Działka 2 stanowi drogę dojazdową do działki 1. Na działce 2 został ustawiony ekran dźwiękowy, który uniemożliwia dojazd do niezabudowanej działki wnioskodawców. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Zarząd Dróg w Z. odmówił wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu. Powołał się przy tym na 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Wskazał na uwarunkowania wynikające z warunków technicznych zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. W świetle § 113 ust. 7 tego aktu zjazd nie może być zlokalizowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wskazał także, iż w pobliżu wnioskowanego zjazdu znajduje się szereg innych zjazdów. Odwołanie od tej decyzji złożyli K. H. i B. H. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzucili organowi I instancji wydanie decyzji w oparciu o błędne ustalenia faktyczne , zwłaszcza brak wpływu na sprawę finansowania z Funduszu Spójności budowy pobliskiego węzła drogi ekspresowej [...] oraz związanego z tym postawieniem ekranu dźwiękochłonnego i zarzutu stwarzania zagrożenia dla ruchu drogowego, co powiązano z zarzutem bezzasadności przyjęcia, że zjazd planowany znajduje się w obszarze odziaływania węzła komunikacyjnego, brak uwzględnienia bliższego jeszcze - w stosunku do węzła zjazdów innych, też od ulicy [...], rzekome nie odniesienie się do wniosku " w zakresie zjazdu do działki 2", naruszenie art. 29 ustawy o drogach publicznych i § 9, §77 i § 113 ust 7 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, niewyjaśnienie stanu faktycznego, brak "opinii biegłych - na jakie rzekomo ma się organ I instancji powoływać , Wskazali, iż działka 2 stanowi dostęp do działki 3 a organ " wyraził zgodę na ustawienie ekranu w poprzek drogi skarżących , a tym samym uniemożliwił im jakikolwiek dostęp do działki". Ma to uniemożliwiać korzystanie z własnej nieruchomości w sposób zgodny z jej przeznaczeniem. Po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Uznało, że ekran, którego usunięcia domagają się skarżący znajduje się na działce drogowej 4 a nie działce 3. Nie obejmuje ona całości działki drogowej i nie sięga do działki 3 należącej do strony. W konsekwencji cały zjazd byłby zlokalizowany na działce drogowej 4. Zatem pewnie strony zamierzają dobudować drogę dojazdową do działki 2 . Uznało także, że możliwy jest dojazd do działki istniejącym zjazdem 5, lekko skręcając w prawo na działce 4. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu wnieśli K. H. i B. H. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, zarzucili Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia mający istotny wpływ na jej treść, poprzez bezpodstawne i sprzeczne z rzeczywistym stanem przyjęcie, iż: - bez jakiegokolwiek problemu można obecnie faktycznie dojechać do działki 2 istniejącą w terenie drogą dojazdową do działki 5 - lekko tylko skręcając w prawo na działce 4, w sytuacji gdy manewr taki nie jest możliwy z uwagi na ekran dźwiękochłonny oraz stojący w głębi słup energetyczny - usunięcie ekranu dźwiękochłonnego spowoduje niezachowanie ochrony akustycznej dla budynków znajdujących się w sąsiedztwie, albowiem po pierwsze za ekranem tym znajduję się jedynie działka skarżących mająca stanowić drogę dojazdową do ul. [...], po drugie Organ wydający decyzję nie powołał się w tym zakresie na żadną dokumentację potwierdzającą takie stanowisko, - wykonanie zjazdu znajduje się w miejscu oddziaływania węzła komunikacyjnego (art, 113 ust.7 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Organ wydający decyzję okoliczności tej w żaden sposób nie wykazał. Nadto zarzucili obrazę: - art. 29 ustawy o drogach publicznych, - 9, § .77, § 113 ust. 7 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez ich błędne zastosowanie, - art. 7 k.p.a poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego, nie dążenie do załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela w sytuacji gdy z nieruchomości należącej do skarżących został wydzielony fragment działki o pow. 29 m2 na potrzeby realizacji inwestycji o jakiej mowa w decyzji i w sytuacji gdy organ doskonale zdawał sobie sprawę już na etapie prac projektowych, że przedmiotowa działka stanowić ma drogę dojazdową do nieruchomości skarżących, nie odniesienie się w decyzji do wnioskowanej działki 2, - art. 107 k.p.a poprzez nie wykazanie w decyzji dowodów na poparcie zawartego w decyzji stanowiska, - - art. 7 k.p.a i 77 k.p.a. - poprzez oparcie się jedynie na własnych ustaleniach niczym nie obrazujących stanu faktycznego, - § 77, 79 i 113 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - poprzez przyjęcie, że bez jakiegokolwiek problemu można obecnie faktycznie dojechać do działki 2 istniejącą w terenie drogą dojazdową do działki 5 - lekko tylko skręcając w prawo na działce 4 w sytuacji gdy manewr taki nie jest możliwy z uwagi na ekran dźwiękochłonny oraz stojący w głębi słup energetyczny. Organ przy tym zapomina, iż do nieruchomości skarżących muszą dojechać samochody ciężarowe po to by móc np. dostarczyć materiały budowlane i nie sposób w tym wypadku mówić o tzw "lekkich’' skrętach. - art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa, polegające na wydaniu skarżącym decyzji odmownej na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi powiatowej, w sytuacji gdy innym podmiotom występującym z takim samym wnioskiem i w takich samych lub mniej korzystnych warunkach zgody udzielono, - art. 6 kpa. art. 7 kpa. poprzez nie uwzględnienie w sprawie słusznego interesu skarżących, którzy to oddali część swojej nieruchomości po to by w przyszłości mieć odpowiedni dojazd do swojej posesji, - art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przesłanek którymi kierował się organ przy wydaniu decyzji odmownej ograniczając się jedynie do lakonicznego wskazania, że bez jakiegokolwiek problemu można obecnie faktycznie dojechać do działki 2 istniejącą w terenie drogą dojazdową do działki 5. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 – dalej jako "u.d.p.") "budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2". Pojęcie zjazdu zostało uregulowane w przepisach u.d.p. Zgodnie z przepisem art. 4 pkt 8 tej ustawy, zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zjazd nie mieści się w definicji drogi, oznacza on wyłącznie połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zjazd z drogi publicznej nie jest jej częścią, a jedynie miejscem dostępu do niej. Jak wskazuje się w orzecznictwie "decyzja wydawana w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu ma charakter uznaniowy, co jednak nie oznacza, że organ może orzekać w sposób dowolny. Działając w ramach uznania administracyjnego organ ma bowiem obowiązek wyjaśnić wnikliwie stan faktyczny sprawy. Organ może, ale nie musi udzielić zgody na lokalizację zjazdu, jednak dopiero po wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, rozważeniu wszechstronnie materiału dowodowego i wreszcie wydaniu decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Granice uznania administracyjnego wyznaczają w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela, a ponadto przepisy szczególne. Podejmowane w ramach uznania administracyjnego decyzje pozostają pod kontrolą sądu, ale jej zakres jest ograniczony. Sąd bada bowiem, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ nie przekroczył przy jej wydawaniu granic uznania administracyjnego, czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami oraz czy uwzględnił słuszny interes społeczny i słuszny interes strony, a także czy respektował konstytucyjną zasadę równości wobec prawa" (por wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2017 r. sygn. VII SA/Wa 2308/16 – za www.orzeczenia .nsa.gov.pl). Warto jednak mieć świadomość, iż prawo własności, choć podlegające konstytucyjnej ochronie - może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą niewątpliwie przepisy u.d.p. oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej zjazdu na tę drogę. Dlatego też nie można było przyjąć, aby w imię zasady równości wobec prawa każdy właściciel nieruchomości przylegającej do drogi musiał mieć zapewniony do niej dostęp, a w tej sprawie dostęp w postaci zjazdu o charakterze publicznym. Analiza akt administracyjnych pozwala na stwierdzenie, iż wniosek skarżących nie dotyczył li w istocie wykonania zjazdu z drogi publicznej. Jak trafnie stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze K. H. i B. H. domagają się w istocie umożliwienia dojazdu do ich nieruchomości. Samo wyznaczenie zjazdu (w rozumieniu art. 4 pkt 8 u.d.p.) nie umożliwi bowiem dojazdu do nieruchomości skarżących. Konieczne jest bowiem przebudowanie samej infrastruktury drogi, poprzez usunięcie ekranu dźwiękochłonnego (znajdującego się na działce, do której skarżący nie posiadają tytułu prawnego) oraz przebudowę chodnika. Inaczej mówiąc skarżącym dojazd do nieruchomości nie uniemożliwia brak zjazdu, lecz legalnie wzniesione obiekty infrastruktury drogowej, co już powinno, w ocenie Sądu, skutkować odmową wydania zezwolenia na zjazd z drogi publicznej. Niezależnie od tego realizacja wnioskowanych przez skarżących działań nie odpowiada pojęciu zjazdu z drogi publicznej (w rozumieniu art. 29 ust. 1 u.d.p.), gdyż ich nieruchomość w istocie nie graniczy z drogą publiczną. Niezależnie od tego, jak wynika z akt administracyjnych (strona nr 46) proponowany dojazd (w ocenie skarżących "zjazd") w praktyce nakładałby się ze zjazdem zlokalizowanym przy działce nr 5. Zatem konstrukcja tego typu przekraczałaby szerokość istniejącej jezdni. Zatem naruszała by § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznaje, że zarzuty skargi mogłyby odnieść się do sytuacji, gdyby przedmiotem wniosku skarżących był zamiar realizacji zjazdu z drogi publicznej. Jako, że domagają się oni umożliwienia dojazdu do ich działki, nie mogą takie zarzuty odnieść skutku. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.